عوارض حق مرغوبیت ناشی از اجرای طرح های عمومی-عمرانی و تفکیک اراضی

مقدمه

حق تشرّف یا مشرفیت به این معناست که ملکى در اثر احداث یا توسعه معابر و از بین رفتن ملک جلو، مشرف به معبر شود و ارزش بیشترى پیدا مى کند و درنتیجۀ آن به شهردارى که سبب پیدایش این ارزش افزوده و مرغوبیت شده حق می دهد بابت این تغییر وضعیت، مالى را به عنوان حق تشرّف دریافت نماید. حق تشرّف نوعی عوارض اضافه ارزش بهاست.¹ تغییر بهای اراضی و املاک درنتیجۀ تعریض معابر و انجام عملیات بهسازی و حق بر شهرداری جهت دریافت بخشی از اضافه ارزش افزوده آن را حق مرغوبیت می گویند.²

مشرفیت و مرغوبیت از جهت لغوی متفاوتند و در عالم منطق رابطۀ بین آنها عموم و خصوص من وجه است³؛ به این معنا که لزوماً مشرفیت املاک به گذرگاه ها و غیره موجب مرغوبیت و ارزش افزودۀ آنها نمی شود و مرغوبیت ملک نیز همواره ناشی از تشرّف آن به خیابان و غیره نیست.⁴ لیکن عملاً از نظر قانونگذار مقررات حاکم بر آنها یکسان است و عموماً این دو مترادف در نظر گرفته می شوند. علت بررسی هم زمان عوارض ناشی از طرح های عمومی ـ عمرانی و تفکیک در این مقاله نیز این است که یک معبر یا بر اثر تفکیک و مطابق درخواست مالک یا بر اثر طرح های عمومی ـ عمرانی⁵ ایجاد می شود و تنها درخصوص مورد دوم، حق مشرفیت، لیکن درمورد هردو حق مرغوبیت وجود دارد.

بخش قابل توجهی از منابع مالی شهرداری ها از محل دریافت حق مرغوبیت تأمین می شده است. انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷ به پیروزی رسید. انقلابیون طرح مشخصی برای مالیه شهر نداشتند. قانون لغو حق مرغوبیت از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت و دریافت هرگونه وجهی به عنوان حق مرغوبیت از تاریخ ۲۸/۰۸/۱۳۶۰ ممنوع شد. غیبت این حق طولانی نشد. شهرداری ها با عنوانی دیگر بخشی از ارزش افزوده املاک را دریافت می کردند. مجلس شورای اسلامی نیز در اندیشه تقویت بنیه مالی شهرداری ها، ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه را در سال ۱۳۸۹ به تصویب رساند. در این ماده شوراهای اسلامی کشور و شهرداری ها و سایر مراجع ذی ربط موظف شده اند، نظاماتی را طراحی کنند تا درآمدهای شهرداری ها به صورت پایدار جریان یابد و البته در این مسیر سیاست های مربوطه را نیز رعایت کنند. از جمله سیاست های لازم الرعایه، تبدیل عوارض صدور پروانه های ساختمانی به عوارض و بهای خدمات بهره برداری و همچنین عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری است که در بند «الف» آمده است. هرچند تصور شده است که این عبارت به طور ضمنی مجوز دریافت عوارض و یا همان حق مرغوبیت یا مشرفیت ناشی از اجرای طرح های عمرانی است، اما همان طور که در ادامه بیان خواهد شد، مشخص می شود چنین نظری نمی تواند موردپذیرش باشد^.

ماهیت وجهی که بابت ارزش افزودۀ ناشی از اجرای طرح های عمرانی از صاحبان املاک گرفته می شود، نوعی مالیات است. پیش از انقلاب نیز اخذ این وجه به استناد قوانین متعددی که از سوی مجلس شورای ملّی به تصویب رسیده بود، جایز بود. بنابراین ایجاد هر نوع حق و تکلیف مانند وضع عوارض یا اخذ وجه از مردم بابت دارایی که در تملک دارند به استناد اصل ۵۱ قانون اساسی بایستی توسط مجلس شورای اسلامی به عنوان نهاد قانونگذار صورت گیرد. درصورت عدم رعایت این اصل، تجاوز به حدود صلاحیت مجلس و ورود به عرصه قانونگذاری تلقی خواهد شد و مغایر اصول ۵۱ و ۸۵ قانون اساسی خواهد بود. علاوه بر این، با فرض اینکه شوراهای اسلامی کشور به استناد بند «۱۶» ماده (۷۱) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ صلاحیت اولیه برای وضع چنین عوارضی داشته باشند، باتوجه به تصویب قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مورخ ۲۸ آبان ۱۳۶۰ مجلس شورای اسلامی که به صراحت اخذ چنین عوارضی را توسط شهرداری ها منع کرده است، می توان گفت صلاحیت شوراهای اسلامی کشور نسبت به وضع عوارض در این خصوص محدود شده است و درصورت لزوم بایستی دوباره مجوزی توسط مجلس شورای اسلامی به منظور وضع عوارض تحت این عنوان برای شوراهای مزبور صادر شود.

حکم مذکور در ماده (۱۷۴) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه کشور نیز ناظر به ایجاد صلاحیت برای شوراهای اسلامی کشور درخصوص وضع چنین عوارضی نیست؛ زیرا در صدر این ماده علاوه بر شوراهای مزبور و شهرداری ها، عبارت «سایر مراجع ذی ربط» نیز ذکر شده است که درخصوص این عوارض منظور از سایر مراجع ذی ربط می تواند مجلس شورای اسلامی باشد. بنابراین اخذ عوارض تحت عنوان «حق مرغوبیت و یا مشرفیت» توسط شوراهای اسلامی کشور مغایر اصول ۵۱، ۸۵ و ۱۰۰ قانون اساسی می باشد^.

۱- مقررات حاکم بر جواز اخذ حق مرغوبیت از املاک خصوصی اشخاص

به مرور زمان با تعریض خیابان ها و توسعۀ معابر و ارزش افزودۀ ایجادشده برای این املاک حق مرغوبیت و حق مشرفیت موردتوجه قرار گرفت. سیر قانونگذاری تاریخی آن عبارت است از:

۱-۱- قانون توسعه معابر⁶

گسترش تدریجی شهرها و لزوم تسهیل عبور و مرور موجب شد در سال ۱۳۱۲ قانون راجع به احداث و توسعه معابر و خیابان ها به تصویب برسد. این قانون نخستین کوشش قوه مقننه برای نظم بخشی بر شهرسازی بود. به موجب ماده ۵ این قانون درصورتی که درنتیجه توسعه خیابان ها ملکی که پشت ملک از بین رفته قرار داشته است، مجاور خیابان یا معبری واقع شود و از این بابت ارزش افزوده ای معادل ده درصد پیدا کند، باید یک سوم آن را به شهرداری پرداخت کند.

قانون اصلاح قانون توسعه معابر سال ۱۳۲۰ به تصویب رسید و به موضوعاتی مانند طرح احداث و توسعه معابر، تصرف اراضی و احداث تأسیسات عمومی در شهرها و پرداخت غرامت به صاحبان اراضی یا املاک و دریافت حق مرغوبیت از کسانی که املاکشان در مجاورت طرح ها واقع می شد، می پرداخت. ماده ۸ آن قانون مقرر می داشت: حتی اگر ملکی قبلاً مشرف به خیابان بوده اما بر اثر توسعه معابر و خیابان مرغوب شده باید یک دوم از ارزش افزوده را به شهرداری بپردازد. به عبارت دیگر درنتیجه اصلاح «قانون توسعه معابر» در سال ۱۳۲۰ ضمن تصویب مجدد حکم سابق، املاکی که سابقاً در مجاورت خیابان یا معبر بوده اند اما درنتیجه توسعه آن مرغوب شده اند نیز مشمول پرداخت حق مرغوبیت گشتند.

۱-۲- قانون مربوط به تملّک زمین ها برای اجرای برنامه های شهرسازی مصوب ۱۷/۰۳/۱۳۳۹

دولت به موجب «قانون مربوط به تملک زمین ها برای اجرای برنامه های شهرسازی» مصوب ۱۳۳۹، نیمی از ارزش افزودة بیست درصدیِ املاکی که درنتیجه اجرای برنامه های شهرسازی و خانه سازی مرغوب شده اند را اخذ می نمود. ماده ۷ قانون پیش گفته مقرر می داشت اگر اضافه ارزشی که درنتیجه اجرای برنامه های شهرسازی و خانه سازی در املاک خصوصی مجاور نسبت به ارزش آن املاک در تاریخ یک سال قبل از آغاز برنامه های مزبور حاصل گردد، بیش از بیست درصد باشد، نصف مازاد به دولت تعلق خواهد گرفت. این اضافه ارزش برحسب منطقه از طرف کمیسیون کارشناسی مندرج در این قانون تعیین می گردد. مالک می تواند اضافه ارزش تعیین شده را در مدت پنج سال به اقساط مساوی پرداخت کند و یا مقداری از اراضی خود را که قیمت آن معادل اضافه ارزش تعیین شده باشد، به دولت تحویل دهد. درصورت استنکاف مالک از پرداخت اضافه ارزش یا انتقال اراضی، طلب دولت بابت اضافه ارزش به وسیله اجرای ثبت وصول خواهد شد.

۱-۳- لایحه قانونی نیازمندی های شهر مصوب ۱۳۴۲

بر اساس ماده ۶ لایحه قانونی نیازمندی های شهر، املاک و اراضی که در عمق ۵۰ متر در اطراف منطقه عملیات موضوع ماده ۱ واقع شده اند، چنانچه در اثر عملیات شهرداری نسبت به قیمت قبل از انتشار آگهی ماده ۲ بیش از ده درصد اضافه بها حاصل نماید، مالکین موظفند نصف اضافه بهای حاصله را به عنوان حق مرغوبیت یا تشرف به شهرداری بپردازند.

۱-۴- قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۰۷/۰۹/۱۳۴۷ و آیین نامه اجرایی آن مصوب ۱۳۴۸

وفق بند (ب) ماده ۱۸ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۰۷/۰۹/۱۳۴۷ ارزیابی املاک و تعیین غرامت و پرداخت آن به مالکینی که تمام یا قسمتی از ملک آنها در اجرای طرح های نوسازی و احداث و اصلاح و توسعه معابر و تأمین نیازمندی های عمومی شهر موردتصرف قرار می گیرد و دریافت حق مرغوبیت از کسانی که ملک آنها بر اثر اجرای طرح های مذکور مرغوب شود، به این نحو است که درمورد مرغوبیت کلیه اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های نوسازی و احداث و اصلاح و توسعه معابر دربَر گذر احداثی یا اصلاحی واقع می شوند، مشمول پرداخت حق مرغوبیت می باشند.⁷

در ماده ۱ آیین نامه اجرایی قانون فوق نیز مقرر می داشت که به کلیه اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های نوسازی و احداث و اصلاح و توسعه معابر دربَرگذر احداثی یا اصلاحی واقع شوند به نسبت بَر تا ۲۵ متر عمق از بَر گذر، حق مرغوبیت تعلق می گیرد.

روند قانونگذار درزمینة حق مرغوبیت پس از پیروزی انقلاب تغییر جهت می یابد. مخالفان این حق نظریه حذف آن را مطرح می نمایند و نمایندگان مجلس نیز آن را می پذیرند و به حیات مرغوبیت پایان می دهند.

۲- ممنوعیت اخذ حق مرغوبیت

۲-۱- قوانین راجع به لغو حق مرغوبیت ناشی از اجرای طرح های عمرانی

نخستین گام به سوی تضعیف حق مرغوبیت با تصویب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ برداشته شد که در تبصره ۴ ماده ۱۰ مقرر شد، طرح های موضوع این قانون از پرداخت هر نوع عوارض مستقیم به شهرداری ها که ازجمله آنها حق تشرّف یا حق مرغوبیت است، معاف اند. علاوه بر این حکم صریح، در سال ۱۳۶۰ به موجب قانون راجع به لغو حق مرغوبیت، نه تنها حکم مذکور در «تبصره ۴ لایحه قانونی مصوب شورای انقلاب» تثبیت شد، بلکه روند اجرایی دریافت این حق نیز متوقف شد.

۲-۱-۱- قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک واقع در طرح های عمومی و عمرانی دولت مصوب ۱۳۵۸

در تبصره ۴ ماده ۱۰ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب ۰۷/۱۱/۱۳۵۸ مقرر گردید طرح های موضوع این قانون از تاریخ شروع به اجرا از پرداخت هر نوع عوارض مستقیم به شهرداری ها مثل انواع عوارض متعلق به زمین و ساختمان و سایر اموال منقول و غیرمنقول و حق مرغوبیت و مشابه آن معاف هستند.

۲-۱-۲- قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مصوب ۱۳۶۰ مجلس شورای اسلامی

نظر به اینکه طبق قانون نحوه خرید املاک و اراضی مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران دریافت حق مرغوبیت از مالک یا مالکین املاکی که در اثر توسعه معابر یا میادین و امثال آن به املاک آنها تعلق می گرفته منتفی گردیده است، لذا حق مرغوبیت ناشی از اجرای طرح های عمرانی و ترمیم و توسعه معابر و غیره که به موجب قوانین سابق بر آن به املاک اشخاص اعم از حقیقی و یا حقوقی تعلق گرفته لکن تاکنون واصل نشده ملغی و از این تاریخ به بعد دیگر وجهی به عنوان حق مرغوبیت چه بابت اصل و چه از جهت خسارت توسط شهرداری ها وصول نخواهد شد و این قبیل مطالبات در هر مرحله از وصول که باشد، دریافت نمی گردد. بر اساس این قانون کلیه قوانین مخالف این قانون لغو گردید.

دریافت هرگونه وجهی به عنوان حق مرغوبیت، به موجب قوانین پیش گفته ممنوع شد. با وجود این، وزارت کشور با تغییر عنوان، ماهیت را حفظ نمود و با تصویب عوارض حق تشرّف شهرداری ها را در ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های شهری سهیم کرد.

۲-۲- خلاف شرع بودن اخذ حق مرغوبیت ناشی از تفکیک زمین و یا طرح های عمرانی توسعه معابر

فقیهان شورای نگهبان قانون اساسی درباره ادعای مغایرت مصوبات شورای شهر با موازین شرع اظهارنظر می کنند. آنان به شیوه های متفاوتی در رابطه مغایرت عوارض حق مرغوبیت استدلال نموده اند.

۲-۲-۱- اعلام خلاف شرع بودن دریافت مبالغی تحت عنوان حق مرغوبیت ناشی از تفکیک زمین ۱۳۶۷

دبیر شورای نگهبان به شرح نامه شماره ۳۴۲۴ مورخ ۱۰/۱۲/۱۳۶۷ نظر آقایان فقها را درمورد جواز اخذ حق مرغوبیت چنین اعلام نمودند: مبلغی را که به عنوان هدیه « بر اساس درصدی از اضافه ارزش زمین بعد از تفکیک⁸» از مردم می گیرند همان حق مرغوبیت است که قانوناً منتفی شده و چون حق قانونی ندارند، خلاف موازین شرع نیز می باشد.

۲-۲-۲- اعلام مغایر شرع بودن دریافت وجه به عنوان حق تشرّف یا مرغوبیت ناشی از اجرای طرح های تعریض معابر ۱۳۷۴

موضوع ادعاى خلاف شرع‏ بودن بخشنامه شماره ۱۳۰۰۸/م مورخ ۲۱/۰۶/۱۳۷۲ شهردار تهران⁹ در جلسه مورخ ۱۳/۱۰/۱۳۷۴ فقهاى شوراى نگهبان مطرح و موردبحث و بررسى قرار گرفت و نظر آقایان فقها بدین شرح اعلام مى‏گردد: «درصورتی که دریافت وجه درمورد سؤال فقط به موجب دستورالعمل و آیین‏نامه انجام گیرد و نه به موجب قانون، با موازین شرعى مغایر است.»¹⁰ به موجب این بخشنامه، شهردارى حتی از ساختمان هایى که عقب‏نشینى کرده‏اند نیز مطالبه عوارض مشرفیت مى‏کند با این ادعا که ملک در اثر عقب‏نشینى و تعریض معبر ارزش افزوده یافته است. چنان که مشاهده می گردد حق مشرفیت علاوه بر املاکی که دربَرگذر احداثی یا اصلاحی قرار می گیرند شامل املاکی هم شده که دربَرگذر بوده اند؛ اما این مفهوم مغایر تعریف حق مشرفیت است.

۲-۳- عوارض حق مرغوبیت از نگاه رویه قضایی

۲-۳-۱- ابطال دریافت حق مرغوبیت ناشی از تفکیک و افراز اراضی ۱۳۶۸

رأی وحدت رویه درمورد ابطال مصوبه شماره ۴.۲۱۷۵ مورخ ۱۰/۰۶/۱۳۶۵ استاندار یزد در رابطه با حق مرغوبیت به تاریخ ۱۷/۰۷/۱۳۶۸ شماره دادنامه ۴۲ کلاسه پرونده ۴۹.۶۶ ¹¹: باتوجه به نظر فقهای محترم شورای نگهبان در نامه شماره ۳۴۲۴-۱۰/۱۲/۱۳۶۷ مبنی بر اینکه «مبلغی را که به عنوان هدیه از مردم می گیرند همان حق مرغوبیت است که قانوناً منتفی شده و چون حق قانونی ندارند خلاف موازین شرع نیز می باشد.» بنابراین مصوبه شماره ۴.۲۱۷۵ مورخ ۱۰/۰۶/۱۳۶۵ استاندار یزد، خلاف موازین شرع و قانون تشخیص گردیده و ابطال می گردد.

۲-۳-۲- ابطال برقراری عوارض بر ارزش افزوده ناشی از تفکیک و افراز اراضی ۱۳۹۰

مدیران قانونمدار بر خطای خود اصرار نمی ورزند و از آرای لازم الاجرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری پیروی می کنند. شوربختانه برخی از شوراها با تغییر عناوین ماهیت حقوقی معدوم را اعاده می کنند. چنین اقدامی به سخره گرفتن روح حاکم بر قوانین است.

شورای اسلامی شهر شیراز حسب مصوبه شماره ۷۵۸۵/ش الف س مورخ ۰۳/۱۰/۱۳۸۷ این مرجع، به منظور ایجاد دور تسلسل و در تأسی به مفاد چهار مصوبه قبلی ابطال شده خود (تحت شماره‎های ۱۶۶۴-۰۸/۰۵/۱۳۸۶ و ۱۲۸۶۸-۱۲/۰۶/۱۳۸۶ و ۱۴۳۹-۲۳/۰۸/۱۳۸۴ و بند ب مصوبه ۱۳۵۱ مورخ ۰۴/۰۶/۱۳۸۲ در آرایی مانند رأی وحدت رویه شماره ۲۱۸ مورخ ۰۹/۰۴/۱۳۸۷ در پرونده کلاسه ۸۶/۴۷۵) این بار با عنوان جدید، لیکن کاملاً هماهنگ با ماهیت و محتوای مصوبات ابطال شده قبلی که عنوان آن تغییر یافته با طرح ادعای جبران و مطالبۀ هزینۀ خدمات و عوارض ارزش افزوده بابت تفکیک اراضی بعد از مصوبه و همچنین اراضی تفکیک شدۀ ماقبل تصویب مصوبه با عنوان عوارض ارزش افزوده در هنگام صدور پروانه ساختمانی اقدام کرده است. مقایسه بین متن و ماهیت مصوبه موردشکایت با ماهیت و محتوای چهار مصوبه ابطال شده قبلی شورای اسلامی شهر شیراز¹² بیانگر این مهم است که تمامی مصوبات مزبور دقیقاً از یک مفهوم و هدف برخوردارند و صرفاً عنوان آنها متفاوت است. چنانچه در مصوبۀ اخیر، شورای شهر شیراز با اتخاذ شگردی جدید در پوشاندن لباس دیگری به خواسته‎های غیرقانونی خود برای تحقق بخشیدن به زیاده خواهی و قانون گریزی شهرداری با تصویب مصوبۀ جدید، بر عمل اشتباه و خلاف قانون خود اصرار ورزیده است که مسلماً این امر مردود و غیرقابل پذیرش است؛ زیرا ماهیت امر قبلاً توسط هیئت عمومی دیوان رسیدگی و ابطال شده است و با تصویب مصوبۀ جدید طرف شکایت در واکنش به چهار مصوبۀ باطل شدۀ قبلی توسط هیئت عمومی، آن را با اقدام خلاف قانون جدید پاسخ داده است. مقایسه مصوبات و همچنین رأی وحدت رویه یادشده این امر را تأیید می کند.

مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار شده است.¹³ به موجب نظر فقهای شورای نگهبان، دریافت وجه با تجویز آیین‎نامه و دستورالعمل مغایر شرع است.¹⁴

۲-۳-۳- ابطال برقراری عوارض بر ارزش افزوده ناشی از تفکیک و افراز اراضی مصوب ۱۳۹۱ و ۱۳۹۳

به موجب نامه های شماره ۴۸۳۵۸/۳۰/۹۱-۲۵/۰۷/۱۳۹۱ و ۱۰۸۵/۱۴۲/۹۳-۲۰/۰۳/۱۳۹۳ قائم مقام دبیر شورای نگهبان «حق مشرفیت که همان حق مرغوبیت است، باتوجه به ماده واحده قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مصوب ۲۸/۰۸/۱۳۶۰ مجلس شورای اسلامی، خلاف موازین شرع اعلام شده است.»

۳- احیای اخذ حق مرغوبیت و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمومی ـ عمرانی و تفکیک

پس از لغو حق مرغوبیت در سال ۱۳۶۰، درآمدهای شهرداری محدود گردید. این امر موجب شد وزارت کشور به عنوان قائم مقام شورای شهر در مقام احیای حق مرغوبیت و برای دستیابی به راه حلی شرعی طی نامه شماره ۳۴/۱/۱۰۸۵ مورخ ۲۹/۰۱/۱۳۶۹ درخصوص ارزش افزودۀ ناشی از اجرای طرح های شهرداری از محضر رهبر انقلاب کسب تکلیف نماید.¹⁵ پاسخ معظمٌ‏له که ضمن نامه شماره ۱۵۵۱/۱ مورخ ۱۸/۰۲/۱۳۶۹ واصل شده، چنین است: «در اینکه ارزش افزوده ناشى از عبور خیابان از نزدیکى یک ملک متعلق به صاحب آن ملک است نباید هیچ شکی داشت. دولت یا شهردارى مى‏تواند درصورت تصویب مجلس یا هر مقام قانونى مالیات ببندد، هم بر این ارزش افزوده و هم براى ملکى که خیابان جدید از کنار آن عبور مى‏کند.»

در واقع وزارت کشور برای پر نمودن خلأ قانونی حق مرغوبیت، با تغییر عنوان از حق مرغوبیت به «حق یا عوارض تشرّف» تعرفه عوارض حق تشرّف را در سال ۱۳۶۹ به تصویب رساند و به شهرداری های سراسر کشور ارسال نمود تا از سال ۱۳۷۰ به بعد اجرایی گردد.

دیوان عدالت اداری اخذ عوارض حق تشرّف را مغایر قانون تشخیص نداد و به موجب دادنامه های زیر دریافت آن را تأکید کرد:

^• دادنامه شماره ۱۳۴ مورخ ۲۸/۰۶/۱۳۷۷ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری؛

• دادنامه شماره ۱۸۱ مورخ ۰۴/۰۵/۱۳۸۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری؛

• دادنامه شماره ۱۲۲۹ مورخ ۲۳/۱۰/۱۳۸۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری.

ـ دادنامه های هیئت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری درخصوص تجویز عوارض حق مشرفیت عبارتند از:

^• دادنامه شماره ۲۵۲ الی ۲۶۵ مورخ ۱۶/۱۱/۱۳۹۵؛

• دادنامه شماره ۲۸۳ مورخ ۲۷/۱۱/۱۳۹۵؛

• دادنامه شماره ۲۹۲ مورخ ۳۰/۱۱/۱۳۹۵؛

• دادنامه شماره ۲۹۹ مورخ ۱۷/۱۱/۱۳۹۶ {شورای اسلامی شهر شیراز}.

گاهی این نوع عوارض تغییر نام به اسامی دیگری داده است؛ مانند «عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی و تجمیع املاک» که در برخی از آرای هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری به عنوان عوارض حق مشرفیت تلقی و منطبق با قانون دانسته شده است. در رابطه با مبانی قانونی تصویب تعرفه در راستای خدمات شهرداری و ایجاد فضاها و منظر شهری، نقاطی از شهر از ارزش افزوده بالایی برخوردار گردیده و وزارت کشور با تأسی از فتوای رهبری در سال ۱۳۶۸ و اختیارات قانونی مبادرت به پیشنهاد تعرفه ای به میزان ۳۰٪ نمود که با ۲۰٪ موافقت و به تصویب ریاست جمهور وقت رسید. اهمیت موضوع فوق به حدّی بوده که مجلس شورای اسلامی در بند الف ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه در رابطه با وظایف شهرداری و شورای اسلامی شهر درخصوص عوارض پایدار مصوب نمودند، عوارض صدور پروانه ساختمانی در کاربری های تجاری، اداری، صنعتی متناسب با کاربری های مسکونی همان منطقه باتوجه به شرایط اقلیمی و موقعیت محلی و نیز تبدیل این عوارض به عوارض و بهای خدمات بهره برداری از واحدهای احداثی این کاربری ها و همچنین عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری کاهش پیدا کند. در این زمینه هیئت وزیران نیز در بند ج ماده ۱۴ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها اعلام داشتند باید عوارض متناسب با ارزش افزودۀ زمین ناشی از تصمیمات مراجع قانونی و یا اجرای طرح های عمرانی وضع شود. بنابراین باتوجه به موارد معروضه ملزومات تصویب یک تعرفه شامل حکم شرعی، قانون و آیین نامه هیئت دولت به صورت کامل موجود بوده است. همچنین در آرای هیئت عمومی از جمله ۱۰۵-۰۱/۰۷/۱۳۷۴، ۱۱۸۷-۲۳/۱۰/۱۳۸۶، ۱۲۲۹-۲۳/۱۰/۱۳۸۶ و غیره تجویز وضع عوارض بر حق مشرفیت در بخشنامه های وزارت کشور و شهرداری تهران و وضع عوارض مشرفیت در مصوبات شوراهای اسلامی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نگردید. شهرهای گوناگون درباره عوارض حق مشرفیت ضابطه گذاری کرده اند که به برخی از آنها اشاره می شود:

۱. استناد نامه شهردار شوشتر، مبنی بر اخذ عوارض حق تشرّف کلیه اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث، توسعه و اصلاح معابر و میادین در برِ گذر احداثی یا اصلاحی، موردتعریض و توسعه واقع می شوند، شورای اسلامی شهر شوشتر در مورخ ۲۰/۰۲/۱۳۸۹ با پیشنهاد شهردار مبنی بر اجرای قانون اخذ حق تشرّف موافقت و آن را از تصویب گذراند؛

۲. مستند به مفاد مصوبات شورای اسلامی شهر اصفهان تحت شماره های ۳۸۳۸/۱۱۰/۲۸ مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۸۵ و ۱۷۵۸/۱۱۰/۲۸ مورخ ۰۳/۰۵/۱۳۸۷ و موارد تنفیذشده که تحت شماره های ۱۲۷۵۶۶ مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۸۵ و ۶۷۸۵۵/۱/۲۰ مورخ ۱۶/۰۶/۱۳۸۷ ابلاغ گردیده است؛

۳. به استناد مصوبه های شماره ۳۶۵۶ ش الف ـ ۰۵/۱۱/۱۳۸۲ و ۱۰۱۹۶/ش الف د مورخه ۱۶/۰۵/۱۳۸۴ و مصوبه شماره ۱۹۰۰۸ /ش الف د ـ ۰۸/۰۲/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر شیراز عوارض حق مشرفیت قابل وصول می باشد.¹⁶

پس از پذیرش حق مشرفیت و قانونی قلمداد کردن آن و بعد از تجویز ارزش افزوده طرح های عمومی و عمرانی در سال ۱۳۸۹ {تجویز موقت} درخصوص ارزش افزوده و مرغوبیت ناشی از تفکیک و افراز در سال ۱۳۹۰ به موجب قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری حق مرغوبیت یا ارزش افزودۀ ناشی از امر تفکیک و افراز جواز دریافت نمود.

شهرداری یک نهاد عمومی غیردولتی است. به اعتقاد شاکیان با صدورِ مجوّزِ تفکیک از شهرداری و انجام عمل تفکیک، ارزش ملک و قطعات ده ها برابر به سود مالک و متقاضیِ تفکیک، افزایش پیدا می کند. چگونه این امر غیرمنصفانه و خلاف قانون است کسی که یکباره در اثر تفکیک ملک خود از ده ها برابر شدن قیمت آن متمتع می شود ٥ تا ١٠ درصد همان ملک را به نفعِ حقوقِ عمومی و شهروندان به شهرداری وقف نماید. عوارض و سهم تفکیک به میزان ٥ تا ١٠ درصدی که برای شهرداری منظور شده مجموعاً قسمتی از نیرویی است که شهرداری را برای ایفای عهد و انجام تکلیف عمومیِ معهود در قبال شهروندان قادر می سازد.¹⁷ در هر حال چنان که ملاحظه گردید پافشاری شهرداری ها بر تملک اراضی اشخاص هنگام تفکیک به بهانۀ ایجاد ارزش افزوده برای ملک یا به عباره اخری حق مرغوبیت به ثمر رسیده و مجدداً در ماده ١٠١ اصلاحی قانون شهرداری ها متجلی شده است!

شورای نگهبان قانون اساسی، برخی از قوانین مربوط به حق مرغوبیت را مغایر شرع اعلام نکرده و ضمن پاسخ به برخی استعلامات این دیدگاه را به روشنی بیان کرده است:

- ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه سال ۱۳۸۹؛

- قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری سال ۱۳۹۰؛

- به موجب نامه شماره ۵۱۸۲۷/۳۰/۹۲-۰۳/۰۷/۱۳۹۲ قائم مقام محترم دبیر شورای نگهبان اعلام شده است که مصوبه شورای اسلامی درخصوص اخذ عوارض حق مشرفیت به نظر اکثریت خلاف موازین شرع شناخته نشد؛

- نظر شماره ۹۵/۱۰۲/۱۶۶۰-۰۲/۰۵/۱۳۹۵ «اخذ حق مشرفیت ـ که همان حق مرغوبیت است ـ شرعاً حرام می باشد ولی جعل عوارض بر این حق ـ در فرض وجود حق جعل عوارض توسط مقنن ـ شرعاً مانعی ندارد.»؛

- موضوع مصوبات (موردشکایت) در جلسه مورخ ۱۵/۰۶/۱۳۹۶ فقهای معظم شورای نگهبان موردبحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقها به شرح ذیل اعلام می گردد: «چون مفاد مصوبه تجویز دریافت درصدی از قیمت اضافه شده در زمان فروش ملک به عنوان عوارض می باشد فلذا مصوبه مذکور خلاف موازین شرعی تشخیص داده نشد. از جهت اینکه چنین عوارضی خلاف قانون است یا خیر تشخیص امر به عهده آن دیوان محترم می باشد.»

۴- ایرادات وارد بر نظریۀ تجویز قانونی مبنی بر جواز اخذ عوارض «از درصد قیمت اضافه شده زمین»

دیدگاه فقیهان شورای نگهبان در رابطه با تجویز دریافت ارزش افزوده به هنگام انتقال ملک به عنوان عوارض بر اساس دلایل زیر محل ایراد است:

۴-۱- لزوم اخذ عوارض از مؤدیان ارائه دهندۀ خدمات یا تولیدکنندۀ کالا

این استدلال و قاعده در دادنامه شماره ۱۱۳ مصوب ۱۶/۰۳/۱۳۹۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تأیید گردیده است. به این نحو که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی خود با استناد به بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۷۵ تصویب، برقراری، لغو و تغییر در میزان و نوع عوارض را جزء وظایف شوراهای اسلامی شهر تعیین نموده و با استناد به تبصره ۱ ماده ۱ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ۱۳۸۱ دریافت آن را در قبال ارائه مستقیم خدمتی خاص یا فروش کالا از شمول ماده ۱ استثناء کرده است. بنابراین دریافت عوارض از برندگان مزایده یا حراج از شمول آن خارج است و دریافت آن مغایر قانون تشخیص داده شده است.

۴-۲- لزوم اخذ عوارض در قبال ارائۀ مستقیم خدمات از سوی شهرداری

اخذ عوارض در قبال ارائۀ خدمات قابل دریافت است. اخذ عوارض بدون ارائه خدمات خاص و مشخص جایز نیست. «عوارض» در برابر «خدمات» موضوعیت می یابد و به عبارتی دیگر مابه ازای خدمات ارائه شده هستند و اصولاً پرداخت کننده عوارض می باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم برخوردار شود. هرچند طبق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شهرداری ها با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف شورای اسلامی شهر تعیین شده است، لیکن منظور از تصویب نرخ خدمات مصرّح در این بند از ماده قانونی، خدمات مستقیمی است که از سوی شهرداری ارائه می شود. شهرداری ها بر اساس بند ۳ ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداری ها، می توانند متناسب با خدمتی که ارائه می دهند، از شهروندان عوارض یا بهای خدمات دریافت دارند. به همین علت است که گفته می شود درصورتی که اساساً شهرداری بابت مسائلی مانند پیشروی طولی و تغییر کاربری در املاک و ... خدمتی به شهروندان ارائه نمی دهد که برمبنای آن اقدام به اخذ عوارض یا بهای خدمات نماید. این ضابطه و قاعده را به عنوان مثال در آرای ذیل از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می توان ملاحظه و اصطیاد کرد:

- تعیین بهای بلیت اتوبوس، مترو و نرخ تاکسی¹⁸؛

- تالارها و باشگاه های پذیرایی و رستوران ها¹⁹؛

- عوارض فروش شیشلیگ²⁰؛

- عوارض تفکیک و افراز²¹؛

- عوارض اراضی غیرمحصور رهاشده در محدوده خدماتی شهر و اراضی محصور²²؛

- دریافت «حق الارض» از مالکان خودرو پارک شده در پیاده روها²³؛

- عوارض وضع شده بر ارزش افزوده ناشی از صدور پروانه ساختمان با کاربری تجاری؛

- اخذ عوارض از کارشناسان رسمی دادگستری²⁴؛

- ارزش افزوده ناشی از احداث بنا برخلاف نقشه و پروانه ساختمان و نیز عدم تأمین پارکینگ طبق پروانه²⁵.

شوراها و شهرداری ها معتقدند هیچ لزومی ندارد که شهرداری در قبال اخذ عوارض ملزم به ارائۀ خدمات خاص باشد. به عبارت دیگر به هیچ وجه دریافت عوارض از اشخاص حقیقی و حقوقی منوط به ارائۀ خدمات خاص درمقابل مابه ازای آن عوارض نیست، بلکه مقصود تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی شهر از محل دریافت عوارض است.²⁶ اما زمانی که منافع شهرداری ها اقتضاء نماید به این استدلال برای ابطال مصوبه ها تمسّک می نمایند. این امر در دعوای بین سازمان بهشت زهرا با شهرداری باقرشهر با موضوع عوارض بر دفن اموات آشکار است. دادنامه شماره ۳۸۱-۲۷/۰۴/۱۳۹۶ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بیانگر این امر است.

۴-۳- ممنوعیت برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات توسط شوراها (ممنوعیت جمع مالیات و عوارض)

برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات (عوارض بر درآمد) در صلاحیت و حدود اختیارات شوراها نیست و متولی این امر به موجب قانون حوزه های مالیاتی می باشد. این قاعده مستند به ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد. اخذ عوارض به علت اینکه به درآمدهای مأخذ محاسبۀ مالیات تعلق گرفته و این امر اخذ وجوه مازاد تلقی گردیده مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شوراها تشخیص و از سوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص و باطل اعلام شده است:²⁷

- اخذِ عوارضِ فروشِ شیشلیگ²⁸؛

- اخذ عوارض از کارخانه ها و شرکت های مستقر در محدودۀ شهر به منظور احداث پروژۀ قطار شهری²⁹؛

- عوارض نسبت به عابربانک ها (باتوجه به اینکه بانک ها بابت درآمد خود مالیات می پردازند).³⁰ همچنین نسبت به درآمد بانک ها³¹؛

- تعیین عوارض بر معامله؛

- املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی (درحالی که در قانون مالیات های مستقیم مصوب ۱۳۶۶ از جمله مواد ۵۹ و ۵۲ برای نقل وانتقال قطعی املاک و واگذاری حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی بر املاک مالیات تعیین شده است.)³² به استناد مطالب فوق اخذ مالیات با عوارض در یک امر واحد قابل جمع نیست³³؛

- عوارض بر قراردادها و پیمان ها³⁴؛

- عوارض حق الثبت دفاتر اسناد رسمی، فعالیت های دفاتر اسناد رسمی.

اما شوراها در این رابطه معتقدند عوارض و مالیات دو مقوله متفاوت و جدا از هم می باشند و عوارض صرفاً برای عمران و آبادی شهری که عوارض در آنجا وصول شده هزینه می شود، درصورتی که مالیات در خزانه دولت وارد شده و برای کل کشور هزینه می گردد، لذا باید آنها را جدا از هم تلقی کرده و نباید چنین فرض شود که مالیات مضاعفی وصول می گردد.³⁵

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری این گونه نظریه ها را نمی پذیرد و بر این باور است که برقراری عوارض بر درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده است. حتی از این امر، فراتر آنکه در برخی از آرای هیئت عمومی استدلال شده که طبق بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده کلیه اموال غیر منقول (املاک و مستغلات) مشمول معافیت های مالیات بر ارزش افزوده بوده و به استناد ماده ۵۰ قانون مذکور، برقراری عوارض توسط شوراهای شهر بر آنها ممنوع می باشد.³⁶ اما درمقابل شوراها در تفکیک مالیات و عوارض معتقدند بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده صراحتاً اعلام داشته که اموال غیر منقول از پرداخت مالیات موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده معاف می باشند و هیچ گونه اشاره ای به عوارض محلی ندارد که در اجرای تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مزبور و همچنین بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی و انتخاب شهرداران توسط شوراهای اسلامی وضع می شود.³⁷

۴-۴- تعیین و اخذ عوارض به تجویز قانون و در حدود صلاحیت

یک قاعده و ضابطه این است که تعیین و اخذ عوارض باید به تجویز قانون باشد. مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار شده است.³⁸ به موجب نظر فقهای شورای نگهبان، دریافت وجه با تجویز آیین‎نامه و دستورالعمل مغایر شرع است.³⁹ درمواردی می توان خروج شوراها را در زمینه های مختلف، از قانون و مقررات مربوطه مشاهده نمود که در موضوعاتی مانند «بهای خدمات تفکیک و افراز»⁴⁰، «عوارض از خانه های خالی و متروکه»⁴¹ و «بهای خدمات اصلاح حد ملک»⁴² بازتاب یافته است.

از نگاه رویه قضایی وضع قاعدۀ آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هرگونه وجه در قبال استفاده از تسهیلات و خدمات دولتی، اختصاص به قوه مقننه و یا نهاد مأذون از طرف قانونگذار دارد.⁴³ باتوجه به اصل ۵۱ قانون اساسی هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون. موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می شود، به طریق اولی عوارض نیز مشمول این حکم است.

لون فولر یکی از هشت اصل حاکم بر قانون را چنین بیان می کند که «قانون باید به گونه ای که نوشته شده و موردنظر بوده، اجرا شود.» فولر از روابط اخلاقی و عملی بین قانونگذاران و شهروندان صحبت می کند که زمینة قضاوت اعمال انسانی توسط سازکار قانون را فراهم می کند. وی معتقد است که این رویه تنها هنگامی موفق می شود که قانونگذاران به اصول حاکم بر رویه قانونگذاری احترام بگذارند.⁴⁴ همچنین اصل دیگر این است که قوانین باید قابل فهم و واضح بوده و مبهم نباشد که به نظر ابهام در مقررات تعیین عوارض موجب اختلاف نظرها و تضییع حقوق شهروندی گردیده است. در هر حال درخصوص حق مرغوبیت قانون صراحتاً نظر بر عدم امکان دریافت داده بود لذا تجویز مجدد آن نیاز به حکم صریح دیگر دارد. رویه قضایی با وجود قانون لغو حق مرغوبیت، طریق دیگری را می پیماید و تلاش می کند واقعیت را دریابد و شهرها را از منبع درآمد دیرینه و برخوردار از پشتوانه منطقی محروم ننماید.

درست است که حق مرغوبیت، وسیله ای جهت ایجاد توازن در ثروت و هزینه های شهری است و برخورداری از منفعت ناشی از برنامه های عمرانی مصداق تبعیض و استیفای ناروا و اکل مال به باطل است لیکن برای رسیدن به هدفی شایسته، اعتبار قانون را کاهش داد و اقدام به بازگرداندن حق ساقط شده توسط مقامات اجرایی را قانونی دانست.⁴⁵

نتیجه

عوامل مرغوبیت املاک شهری گوناگون است و عبارتند از: الف) اضافه ارزش ملک ناشی از تفکیک اراضی؛ ب) ایجاد مرغوبیت ناشی از تغییر کاربری؛ ج) اضافه ارزش املاک ناشی از اجرای طرح های عمومی و عمرانی.

بقا یا زوال حق مرغوبیت وابسته به تفسیر فقهای شورای نگهبان از منابع فقه امامیه است. آنان به هنگام تطبیق یک مصوبه با قانون اساسی به یک یا چند اصل استناد می کنند. لیکن زمانی که موضوع مغایرت یک مصوبه مطرح است به آیه یا حدیث مشخصی اشاره نمی کنند. به همین دلیل ارزیابی نظریه فقهی شورای نگهبان دشوار شده است.

در ادوار گوناگون نظریه های متفاوتی درباره حق مرغوبیت و مشروعیت آن مطرح شده است. تصویب ماده ١٠١ قانون اصلاحی شهرداری ها و تجویز دریافت رایگان بخشی از املاک شهروندان در فرایند افراز و تفکیک موجب طرح این پرسش می شود که آیا به راستی ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی یا تفکیک مغایر شرع است؟ به هر روی آنچه که منطقی به نظر می رسد، این است که خلاف شرع نبودن امری با قانونی بودن آن ملازمه ای ندارد.

باید توجه داشت که تغییر عنوان، ماهیت را تغییر نمی دهد و اگر در این زمینه نیز نیاز به احیای اخذ حق مرغوبیت است باید قوه مقننه نسبت به این امر اقدام نماید و احیاگر این حق معدوم باشد.

بر این اساس و با عنایت به تخصیص اکثر صورت گرفته به نظر درحال حاضر موجبی برای «قانون لغو حق مرغوبیت» باقی نمانده است، مگر آنکه قائل به تفاوت مفهومی دو حق مرغوبیت و حق تشرّف باشیم و هر حق مرغوبیتی را حق تشرّف ندانیم، مانند ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمومی و عمرانی که مشرفیتی با گذرهای عمومی پیدا نمی کند که در این حالت قانون لغو حق مرغوبیت محل جریان خواهد داشت. بر اساس ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ این نوع عوارض ارزش افزوده نیز موردتأکید مقنن قرار گرفت و قانونی قلمداد شد. برخی از آرای هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری نیز بر جواز دریافت عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از طرح های توسعه ای تأکید دارد. تبصره ۴ ماده ۱۰ لایحه قانونی نحوه خرید و تملّک اراضی و املاک در اجرای برنامه های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ راجع به معافیت املاک واقع در طرح ها از پرداخت هرگونه عوارض به دلیل مغایرت با قوانین مؤخر نسخ شده است.