پیشگیری از جرایم مالی و دارا شدن بلاجهت مقامات دولتی

افزایش چشم گیر مظاهر متنوع بزهکاری مالی توسط مقامات و کارگزاران دولتی، قانونگذار را بر آن داشت که به تصویب قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی بپردازد که مهم ترین رویکرد این قانون پیشگیری از جرایم مالی می باشد.

یکی از عناصر تعیین کننده صلاحیت مقامات دولتی اصل حاکمیت قانون است و صلاحیت مجموع اختیاراتی است که از سوی مقنن برای انجام وظایف به مقامات اعطاء می گردد؛ بنابراین، در یک نظام مبتنی بر قانون مداری اصل بر عدم صلاحیت بوده و این قانون است که ضمن شناسایی صلاحیت، حدود قلمرو آن را برای مقامات مشخص و بیان می دارد.

صلاحیت های اعطایی از دو نظر حائز اهمیت و قابل بررسی می باشد. اول اینکه، جنبه تکلیفی دارند یعنی مقامات مکلف به تبعیت از الزام قانونی مقرر بوده است و تخطی یا عدم رعایت آن موجب مسئولیت خواهد بود؛ دوم اینکه، صلاحیت جنبه تشخیص دارد یعنی مقام دولتی به موجب قانون و بر تشخیص خود اختیار اتخاذ تصمیم را خواهد داشت لکن باید به این نکته توجه داشت که صلاحیت تشخیصی نمی تواند ناقض اصل حاکمیت قانون باشد.¹ لذا به منظور پیشگیری از جرایم مالی و دارا شدن بلاجهت مقامات دولتی، وجود نظارت و کنترل امری ضروری می باشد.

اصل ۴۹ قانون اساسی تکلیف ثروت های نامشروع را مشخص نموده است و به موجب این اصل دولت موظف است ثروت های غیرمشروع را به صاحب حق رد کند.

اصل ۱۴۲ قانون اساسی مقرر می نماید: «دارایی رهبر، رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت، توسط رئیس قوه قضائیه رسیدگی می شود که برخلاف حق افزایش نیافته باشد. متأسفانه دامنه شمول اصل ۱۴۲ قانون اساسی محدود است و فقط به رهبر و مقامات درجه اول دولتی پرداخته است و شامل سایر مقامات دولتی نمی گردد. فساد از لحاظ اصطلاحی به معنای بدکاری صاحب منصبان از موقعیت دولتی برای مقاصد شخصی است.»²

بند الف ماده ۱ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰، فساد را این گونه تعریف نموده است: «فساد در این قانون هرگونه فعل یا ترک فعلی است که هر شخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمداً و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری، با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید، نظیر رشاء، ارتشاء، تبانی، سوءاستفاده از مقام یا موقعیت اداری سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداخت های غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از منابع به سمت تخصیص های غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی.» در ماده ۲ قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد مصوب ۱۳۸۵، اهداف این کنوانسیون چنین مقرر شده است که:

الف) ارتقاء و تحکیم اقدامات جهت پیشگیری و مبارزه مؤثرتر و کاراتر با فساد؛

ب) ارتقاء، تسهیل و حمایت از همکاری های بین المللی و کمک های فنی درزمینة پیشگیری و مبارزه با فساد از جمله بازگرداندن دارایی ها؛

پ) ترغیب امانتداری، پاسخگویی و مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی.

در قانون مذکور در ذیل ماده ۸ به ضوابط مربوط به رفتار مقامات دولتی، در فصل دوم، در ماده ۵ به سیاست ها و اقدامات پیشگیری از فساد، ماده ۲۰ به دارا شدن بلاجهت مقامات دولتی و در ماده ۵۲ به پیشگیری و کشف انتقال عواید ناشی از جرم پرداخته شده است.

طرح رسیدگی به دارایی مقامات و مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران که تصویب آن از ۱۳۸۶ آغاز گردید، سرانجام در سال ۱۳۹۴ با اصلاحیه مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شد. بر اساس ماده ۶ قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۴، قوه قضائیه موظف است حداکثر ظرف مدت شش ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون، آیین نامه اجرایی قانون را تهیه و پس از تأیید رئیس قوه قضائیه ابلاغ نماید که سرانجام با تأخیر چندساله، آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران در خرداد ماه ۱۳۹۸ با هدف شفافیت و نظارت بر اموال و دارایی مقامات دولتی و به منظور اقدامات پیشگیرانه ابلاغ گردید.

طی تاریخ، فساد مالی گریبان گیر حکومت ها بوده و مانع دستیابی آنها به اهداف عالیه ای همچون توزیع عادلانه فرصت های اقتصادی و درآمدها، برقراری عدالت اجتماعی و افزایش رفاه عمومی، احقاق حقوق اشخاص ذی حق، ایجاد محیط مساعد برای رشد فضایل اخلاقی، محو انحصارطلبی، مشارکت عموم مردم در تعیین سرنوشت خود، رفع تبعیضات ناروا و ایجاد نظام اداری سالم شده است؛ چنان که مقابله با آن می تواند اجرای عدالت در زمینه های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و قضایی را تسهیل و تسریع کند.³

۱- پیشینه تحقیق

یکی از کارهای ضروری در هر پژوهشی، مطالعه منابع مربوط به موضوع تحقیق است چراکه منجر به دستیابی به چهارچوب نظری و یا تجربی برای مسئله تحقیق می گردد و به محقق کمک می کند تا متوجه شود تاکنون چه کارهایی انجام شده و چه کارهایی باید دنبال شود، لذا در این قسمت به پیشینه تحقیق می پردازیم.

مصطفی پور (۱۳۹۵) در مقاله خود تحت عنوان «بررسی جرایم اقتصادی در ایران و راهکارهای پیشگیری از آنها» چنین استدلال نموده است که جرایم اقتصادی یکی از چالش های جوامع در جهان کنونی به ویژه در کشورهای درحال توسعه است که امنیت کشورها را تهدید می کند. وی به تحلیل اقتصادی جرم سپس به بررسی جرایم اقتصادی در ایران پرداخته و نهایتاً اهمیت مبارزه با جرایم اقتصادی را موردبررسی قرار داده و چالش های پیشگیری از جرایم اقتصادی را بررسی نموده است.⁴

ابراهیمی و صفایی آتشگاه (۱۳۹۴) در مقاله خود تحت عنوان «رویکرد قانونگذار به پیشگیری از جرم در قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» چنین استدلال نموده اند که تصویب قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد در سال ۱۳۹۰ درحقیقت مسبوق به افزایش چشمگیر جرایم مالی ـ اقتصادی در نهادها و سازمان های دولتی و عمومی بوده است. در این مقاله از یک سو، پیشگیری وضعی که از مظاهر جرم شناسی پیشگیری است و از سوی دیگر، پیشگیری کیفری که از مصادیق اقدام واکنشی در قبال جرایم است، بررسی شده اند.⁵

شمس ناتری و توسلی زاده (۱۳۸۹) در مقاله خود تحت عنوان «پیشگیری وضعی از جرایم اقتصادی»، بیان نموده اند که انگیزه ارتکاب جرایم اقتصادی کسب منفعت در سطح گسترده و نتیجه مجرمانه آن اخلال در نظام اقتصادی کشور است و به منظور پیشگیری از جرایم اقتصادی ارائه راهکار شده است.

همدمی خطبه سرا (۱۳۸۷) در کتاب خود تحت عنوان «فساد مالی علل، زمینه ها و راهبردهای مبارزه با آن» به تبیین پدیده فساد مالی پرداخته است و سپس مصادیق فساد مالی را موردبررسی قرار داده است و فساد را به لحاظ علل و زمینه ها، پیامد و راهکارها از زوایای اقتصادی، سیاسی، اداری و حقوقی تحلیل نموده و در انتها اصلاح قوانین موجود و تصویب قانون جدید درخصوص مفاسد مالی را پیشنهاد می نماید.

۲- روش تحقیق

مقاله حاضر از نوع توصیفی ـ تحلیلی می باشد که با کمک گرفتن از منابع کتابخانه ای و بر اساس روش تحقیق کتابخانه ای، برای جمع آوری اطلاعات بعد از مأخذشناسی و گردآوری منابع، از ابزارهای فیش و فرم های مربوط به نکته برداری استفاده گردید. بدین صورت که بعد از مأخذیابی کتب، مجلات و اسناد مربوط به موضوع، فهرست مطالب موردنیاز تهیه گردید و سپس با آماده سازی فیش ها، مرحله فیش برداری شروع و مطالب با استفاده از تکنیک مأخذگذاری به روش علمی تنظیم گردید. بعد از جمع آوری اطلاعات و تنظیم از طریق فیش برداری و فرم های مربوطه، فیش ها باتوجه به عنوان طبقه بندی شده و اطلاعات و مطالب در بخش های مربوطه آورده شد و سپس به تجزیه و تحلیل اطلاعات پرداخته شد.

۳- تعریف مقالات دولتی و افراد مشمول آن

بخش دولتی در مقوله فساد و جرم اقتصادی دارای اهمیت فراوانی است زیرا عمده منابع مالی در دست دولت است و نه تنها اقدامات مجرمانه کارمندان دولت متوجه این منابع مالی است بلکه اشخاص عادی نیز می توانند اقدامات مجرمانه خود را بر ضد اموال دولتی انجام دهند. به همین دلیل فساد پیش از آنکه در جنجال بخش خصوصی گرفتار شود، به رفتارهایی گفته می شود که از کارگزار عمومی (کارمند دولت یا مستخدم دولت) سر بزند.⁶

در مقام پیشگیری از جرایم مالی و دارا شدن بلاجهت مقامات دولتی، سؤالی که به ذهن متبادر می شود، این است که منظور از مقامات، مسئولان و کارگزاران دولتی چه کسانی هستند؟

قانون اساسی در اصل ۱۴۲ که به اصل کنترل دارایی مسئولان نظام معروف است، مقرر نموده است: «دارایی رهبر، رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت، توسط رئیس قوه قضائیه رسیدگی می شود که برخلاف حق، افزایش نیافته باشد. ایرادی که به این اصل وارد است، این است که دامنه شمول آن بسیار محدود است و شامل بسیاری از مقامات جایگاه های حساس نمی شود به علاوه سازکارهای چگونگی رسیدگی به دارایی مقامات و چگونگی راستی آزمایی نسبت به اطلاعات ارائه شده مطرح نگردیده است.

باتوجه به اهمیت مسئله مقابله با فساد مالی، یکی از اقدامات مؤثر بین المللی، تصویب کنوانسیون مریداست که دولت ایران نیز به آن ملحق گردید. ماده ۲ کنوانسیون مریدا مقرر می نماید: «مقام دولتی اطلاق می شود به: ۱- هر شخصی که دارای شغل قانونگذاری، اجرایی، اداری یا قضایی در کشور عضو اعم از انتصابی یا انتخابی و دائم یا موقت باشد و حقوق دریافت بکند یا نکند، صرف نظر از ارشدیت وی؛ ۲- هر شخص دیگری که کار دولتی انجام می دهد از جمله برای نهاد یا مؤسسات دولتی یا همان طور که در قانون داخلی کشور عضو تعریف شده است و همان گونه که درزمینة مربوط قانون کشور عضو به کار رفته است، خدمات دولتی ارائه می دهد؛ ۳- هر شخص دیگری که به عنوان «مقام دولتی» در قانون کشور عضو تعریف شده باشد، در هر حال از نظر بعضی از اقدامات مندرج در فصل ۲ این کنوانسیون، مقام دولتی به معنای شخصی است که یک کار دولتی را انجام می دهد یا همان طور که در قانون داخلی کشور عضو تعریف شده است و همان گونه که درزمینة مربوط قانون کشور عضو به کار رفته است، خدمات دولتی ارائه می دهد.»

ماده ۳ قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۴ مقرر می دارد. «مقامات و مسئولان زیر موظفند در اجرای این قانون، صورت دارایی خود، همسر و فرزندان تحت تکفل خود را قبل و بعد از هردوره خدمتی به رئیس قوه قضائیه اعلام نمایند:

۱- نمایندگان مجلس خبرگان رهبری؛

۲- اعضای مجلس تشخیص مصلحت نظام؛

۳- مقامات منصوب از سوی رهبری؛

۴- اعضای شورای نگهبان؛

۵- نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونان رئیس مجلس و مدیران کل مجلس؛

۶- معاونان رئیس قوه قضائیه و رؤسای سازمان ها و دستگاه های وابسته به این قوه و معاونان و مدیران کل آنان؛

۷- دادستان کل کشور، رئیس دیوان عالی کشور و رئیس دیوان عدالت اداری و رؤسای کل دادگستری استان ها و معاونان همه آنها و سایر دارندگان پایه قضایی؛

۸- مشاوران سران سه قوه؛

۹- رؤسای دفاتر سران سه قوه، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری؛

۱۰- دستیار ارشد رئیس جمهور، معاونان وزراء مدیران کل و هم ترازان آنها

۱۱- دبیران شورای عالی امنیت ملّی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، هیئت دولت، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی؛

۱۲- رئیس و دادستان دیوان محاسبات کشور، معاونان آنان و اعضای هیئت مستشاری؛

۱۳- رئیس، قائم مقام، معاونان و دبیر کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران؛

۱۴- رؤسا و معاونان سازمان ها و مؤسسات دولتی، نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و مدیران کل آنها؛

۱۵- فرماندهان و مسئولان نیروهای مسلح از درجه سرتیپ تمام و بالاتر و همترازان آنها و رؤسای کلانتری؛

۱۶- مدیران عامل، اعضای هیئت مدیره بیمه ها، بانک ها و مؤسسات مالی و اعتباری دولتی و شرکت ها و مؤسسات وابسته به آنها، رؤسای مناطق و رؤسای شعب ارزی و ویژه و سرپرست های مناطق؛

۱۷- رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار و معاونان وی، رؤسای بورس های تخصصی، مناطق و فرابورس؛

۱۸- رئیس و اعضای هیئت عامل صندوق توسعه ملّی؛

۱۹- استانداران و معاونان آنان، فرمانداران، شهرداران و اعضای شورای شهر تمام شهرها و شهرداران مناطق کلانشهرها و معاونان آنها؛

۲۰- سفرا و کارداران، سرکنسول ها و مسئولان حفاظت منافع و رؤسای نمایندگی های جمهوری اسلامی ایران در خارج کشور؛

۲۱- نمایندگان دولت در مجامع عمومی، هیئت مدیره، هیئت امناء و مدیرعامل شرکت ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی؛

۲۲- اعضای هیئت مدیره و مدیرعامل و بازرسان مناطق ویژه و مناطق آزاد تجاری و معاونان آنان؛

۲۳- رئیس سازمان امور مالیاتی کشور، معاونان، مدیران کل و سرممیزین؛

۲۴- رئیس کل گمرک و معاونان وی و مدیران کل گمرک و رؤسای گمرکات کشور.»

چنانچه ملاحظه می شود برخلاف اصل ۱۴۲ قانون اساسی که دامنه شمول آن بسیار محدود است و سازکارهای چگونگی رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران مشخص نشده است، مطابق مواد ۱ و ۳ قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی به منظور اجرایی کردن اصل ۱۴۲ قانون اساسی، دامنه شمول گسترده ای دارد و به علاوه سازکارهای چگونگی رسیدگی به دارایی مقامات و چگونگی تشخیص دارایی های برخلاف حق مقامات به موجب آیین نامه رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۴ پیش بینی شده است.

۴- پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی و اقسام آن

موضوع پیشگیری از جرایمی مالی مقامات دولتی، یکی از چالش های غیرقابل انکار می باشد. لذا بخش دولتی در مقوله فساد و جرایم مالی دارای اهمیت فراوانی می باشد چراکه سازمان یافته بودن فساد در اقدامات دولتی از یک طرف و گستردگی آن از طرف دیگر، چالش پیشگیری از وقوع جرم از طریق مقامات دولتی را دوچندان می کند.

در مقدمه بند ۱۷ توصیه های هشتمین کنگره سازمان ملل، برای پیشگیری از جرایم و رفتار با مجرمین، درخصوص پیامدهای فساد در حکومت آمده است: «باتوجه به اینکه مسائل فساد در مدیریت دولتی حالت جهانی دارد و اثرات زیان آور آن روی ملت هایی که دارای اقتصادهای آسیب پذیر هستند، در سراسر جهان محسوس است و با اعتقاد عمیق به اینکه اقدامات فساد آمیز مقامات دولتی می تواند کارایی بالقوه انواع برنامه های حکومتی را نابود، توسعه را متوقف و افراد گروه ها را قربانی کند؛ همچنین با شناخت اهمیت کلّی تقلیل فساد در فراگرد توسعه اجتماعی و اقتصادی و نیز با شناخت از اینکه فساد موجد بی عدالتی است و یا این اصل که عدالت باید به صورت عادلانه و منصفانه اداره شود، مغایر می باشد، ... با نگرانی از ارتباط فساد با سایر اشکال جرایم اقتصادی، جرایم سازمان یافته، از جمله تبدیل پول های نامشروع به پول های مشروع توصیه می نماید ...»⁷

به منظور پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی، دو نوع پیشگیری شامل پیشگیری غیرکیفری که خود شامل (پیشگیری وضعی و پیشگیری اجتماعی) می گردد و پیشگیری کیفری موردبررسی قرار می گیرد.

۴-۱- پیشگیری غیرکیفری

اقدامات پیشگیرانه غیرقهرآمیز که به طور خاص ناظر بر پیشگیری است، یا بر خود فرد اعمال می شود یا بر وضعیت؛ زیرا فرض بر آن است که تعامل میان عوامل شخصی و وضعی شخص را در معرض ارتکاب جرم قرار داده و ما درصدد خنثی کردن آن هستیم.⁸ رایج ترین دسته بندی پیشگیری غیرکیفری، تقسیم بندی آن به پیشگیری وضعی و اجتماعی است که هردو نوع از این پیشگیری نسبت به جرایم مالی تأثیرگذار هستند. لذا در ادامه مباحث اقسام پیشگیرانه غیرکیفری از جرایم مالی موردبررسی قرار می گیرد.

۴-۱-۱- پیشگیری وضعی

از اقسام تدابیر پیشگیرانه کنشی و غیرقهرآمیز ناظر به پیشگیری از جرم و به ویژه جرایم اقتصادی، تدابیر پیشگیرانه وضعی می باشد. پیشگیری موقعیت مدار با تأثیرگذاری بر وضعیت های جرم زا، از طریق تدابیر مناسب، مجرمین بالقوه را متقاعد می کند که هزینه ارتکاب جرم بیش از حد توان آنهاست. مشکل بودن کشف جرایم اقتصادی از یک سو و عدم دسترسی کافی به منابع برای کشف و تعقیب آنها و همراه بودن ارتکاب این جرایم با هزینه های هنگفت برای جامعه از سوی دیگر، از دلایل مهم افزایش تلاش های پیشگیرانه می باشد.⁹

در تعریف پیشگیری وضعی می توان گفت: «پیشگیری وضعی ایجاد تغییرات در اوضاع و احوال خاصی است که انسان متعارف در آن ممکن است مرتکب جرم شود. ایجاد تغییر در مراحل ارتکاب جرم یعنی جاذبه زدایی از سیبل جرم، بالا بردن هزینه، سخت کردن ارتکاب جرم و خطرناک کردن آن است.»¹⁰

یکی از سازکارهای پیشگیری اقدام از طریق کاهش موقعیت های جرم زا و شرایط ارتکاب جرم می باشد. در این فرایند توجه به شرایط و امکانات ادارات و سازمان های دولتی بسیار مثمرثمر است. قطعاً در جایی که نظارت دقیق و وجود حسابرسان و بازرسان مسلط و مجرب در سازمان های دولتی و اداری که به امر نظارت در امور مالی نهاد مربوطه می پردازند وجود دارد و این نظارت نیز به اطلاع و آگاهی کارمندان رسیده، یقیناً کارمندانی که تمایلات بالقوه ای نیز به ارتکاب جرایم مالی دارند با درک موقعیت و دانستن این امر که با کوچک ترین تخلفی دست آنها رو خواهد شد و مجازات های سنگین و از دست دادن شغل و موقعیت در انتظار آنهاست، سراغ ارتکاب جرم نخواهند رفت. آگاهی دادن به عموم مردم و شناساندن امکان ارتکاب جرایم اقتصادی و فساد مالی در موقعیت های مختلف جرم زا می تواند از طرق بالا رفتن سطح اطلاعات عمومی، نوعی مبارزه غیرمستقیم و مؤثر با عوامل جرم زا محسوب گردد (ماده ۶ کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد مالی).¹¹

یکی دیگر از بحث هایی که تاثیرغیر قابل انکاری در پیشگیری از وقوع جرم دارد ، افزایش هزینه های ارتکاب جرم برای مجرمین است. با توجه به اینکه مجرم انسانی حسابگر می باشد و بنا بر اصل حسابگری جزایی بنتام ، قبل از ارتکاب جرم تمامی زمینه های مثبت و منفی و منافع و خطرات ارتکاب جرم را می سنجد ، میتوان از طریق وضع مجازاتهای سنگین مالی و غیر مالی به برخورد با این گونه جرایم برخواست تا شخصی که تمایلات بالقوه ارتکاب چنین جرایمی را دارد با سنجیدن خطرات و منافع جرم و رسیدن به این نتیجه که خطرات ارتکاب جرم چه از نظر امکان بالای دستگیری و یا مجازات های سنگین ، بیش از احتمال ارتکاب موفقیت آمیز و دستیابی به عواید حاصل از جرم ، زارتکاب آن منصرف گردد.¹²

به منظور پیشگیری وضعی از جرایم مالی مقامات دولتی، تدابیری همچون شفاف سازی، گزارش دهی، اعلام دارایی ها و نظارت و کنترل پیشنهاد می گردد که به اختصار به توضیح هریک می پردازیم:

۴-۱-۱-۱- شفاف سازی

شرط لازم برای سالم بودن یک نظام اقتصادی، وجود شفافیت مالی در ابعاد مختلف به ویژه شفافیت در عملیات دولتی است. وهلة اول مستلزم ارائه اطلاعات قابل اعتماد دربارة اهداف کلان سیاست های مالی دولت و انتشار اطلاعات تفصیلی درباره عملیات دولت است. از جمله مصادیق راهبردهای پیشگیرانه وضعی برای کنترل مؤثر جرم که بازداشتن افراد از نقض قانون و پیشگیری از جرایم اقتصادی را به دنبال دارد، ارتقای شفافیت در فعالیت ها و معاملات دولتی است.¹³

نبودن شفافیت در فعالیت های انجام شده و وضعیت مالی مقامات دولتی، یکی از عوامل مؤثر در وقوع جرایم مالی محسوب می شود. لذا شفافیت در عملیات دولتی و پاسخگو بودن دولت در قبال فعالیت های مالی نسبت به مردم، می تواند در پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی، بسیار مؤثر واقع شود.

رویکرد شفاف سازی از چنان اهمیتی برخوردار است که سازمانی بین المللی متولی امر مبارزه با فساد تحت عنوان «سازمان بین المللی شفافیت»، تأسیس گردیده است و تمامی فعالیت های خود را در امر مبارزه با فساد بر اصل شفاف سازی، چه در معنای کلّی آن که با تدابیر پیشگیرانه اجتماعی نیز محقق می شود و چه در معنای خاص آن که با تدابیر پیشگیرانه وضعی تحقق می یابد، متمرکز کرده است؛ چراکه مهم ترین عامل وضعی موجد فساد، «عدم شفافیت و ضعف در ایجاد آن» است.¹⁴

عدم شفافیت موجب می گردد امکان سوءاستفاده کارگزاران دولتی که منافع شخصی شان با منافع عمومی یا دیگران در تعارض قرار گرفته، فراهم شود و کارگزاران به دلیل نبود سازکار ویژه ای که منتهی به کشف جرم یا تعقیب می گردد، واهمه ای از ارتکاب رفتارهای مجرمانه نداشته باشند، زیرا اساساً کشف بهره ای که مرتکب شده است را غیرممکن می داند. لذا می توان عدم شفاف سازی را شاخص ترین علت ایجادکننده فساد مالی دانست.¹⁵

۴-۱-۱-۲- گزارش دهی

پیش بینی امکان گزارش شکل گیری ارتکاب عمل مجرمانه (ابتدا یا شروع به ارتکاب عمل مجرمانه و یا طی مراحلی از آن) از سوی مطلعین و مخبرین به مقامات و مسئولان قانونی، به نوبة خود باعث ایجاد احساس خطر ارتکاب آن گشته و می تواند عاملی بازدارنده از ارتکاب جرم به ویژه جرایم مالی تلقی گردد.

ارتکاب بسیاری از مفاسد مالی و اقتصادی در محیط های بسته و اداری صوت می پذیرد. این جرایم اصولاً ماهیت پیچیده ای دارند و اختفای آنها به نحو گسترده ای امکان پذیر است. گاهی فساد در زمانی کشف می شود که دیگر امکان دستگیری متهم یا متهمان و استرداد منافع ناشی از فساد وجود دارد. فلذا همکاری شاهدان با مراجع مبارزه با فساد در سایه حمایت کامل و قانونی از آنها از این حیث که اولاً باعث کشف جرم در کمترین زمان ممکن می شود و ثانیاً امنیت محیط های ارتکاب این جرایم را متزلزل می سازد، دارای اهمیت فراوان می باشد.¹⁶

بند چهارم از ماده ۸ کنوانسیون مریدا در این زمینه مقرر نموده است: «هر کشور عضو طبق اصول اساسی قانون داخلی خود، اقدامات و نظام هایی را جهت تسهیل گزارش دهی فساد به مراجع مربوطه توسط مقامات دولتی در موقعی که به چنین اعمالی در اجرای وظایف خود برخورد می نماید، موردبررسی قرار خواهد داد.» همچنین ماده ۱۴ کنوانسیون مذکور، دولت ها را از یک طرف بر نظارت بر کار بانک ها، مؤسسات مالی غیربانکی مربوطه، کنترل فعالیت ها و گزارش دهی معادلات مشکوک و از طرف دیگر بر گزارش انتقال مبالغ عمده پول نقد و اوراق بهادار توصیه نموده است. گزارش دهی منجر به پیشگیری از جرایم مالی و همچنین توقف روند ادامه ارتکاب این دسته از جرایم می گردد؛ و زمینه تسهیل پیشگیری و مقابله با جرایم مالی را مهیا می کند و با افزایش امکان پیشگیری، زمینه حضور جامعه مدنی در همراهی با نهادهای مقابله با جرم را فراهم می نماید.

ماده ۱۶ آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی در این زمینه مقرر می دارد: «چنانچه مراجع قضایی در اثنای رسیدگی به پرونده ها و یا سازمان بازرسی کل کشور و دیگر واحدهای نظارتی در حین بازرسی، مواردی را مشاهده کنند که حاکی از افزایش برخلاف حق دارایی مشمولان ماده ۱ قانون باشد، مکلف اند ضمن انجام وظایف قانونی، مراتب را به صورت مستقیم و محرمانه به اداره کل ثبت دارایی مقامات مسئول گزارش نمایند.

۴-۱-۱-۳- اعلام دارایی ها

الزام کارگزاران، مخصوصاً کسانی که در مقامات عالی قرار دارند، به اعلام دارایی شان، خواه به عموم مردم و خواه به نهادهای دولتی ضدفساد، به دو طریق عمده از فساد پیشگیری می کند. اعلام دارایی ها و منافع، هم به کارگزار موردنظر و هم به دولت در تعیین وجود تعارض منافع کمک می کند و ممکن است متضمن محروم شدن از منافع خصوصی یا اختصاصی مجدد منافع عمومی به کارگزار دیگری که در موقعیت متعارض قرار ندارد باشد، به طور کامل تر، الزام کارگزاران به اعلام کامل دارایی خود و دارایی خاص در مراحل مختلف کارشان، مبنا و ابزاری را برای مقایسه و شناسایی دارایی هایی فراهم می کند که از طریق فساد تحلیل شده اند.

می توان به طور متعارف از کارگزار که در زمان سمت خود دارایی عمده ای را تحصیل کرده، خواست تا توضیح دهد این دارایی را از کجا آورده است.¹⁷ توسل به چنین شیوه ای جهت پیشگیری از بروز فساد، ایجاب می کند که دولت ها، مقامات عمومی ای را که دارایی هایشان طی دوره تصدی به شکل نامعقولی افزایش یافته و باتوجه به عواید و درآمدهای قانونی شان دلیلی برای چنین افزایشی وجود نداشته، تحت پیگرد و مجازات قرار دهند.¹⁸

در همین راستا، اصل ۱۴۲ قانون اساسی که به اصل کنترل دارایی مسئولین معروف است، مقرر می نماید: «دارایی رهبر، رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت، توسط رئیس قوه قضائیه رسیدگی می شود که برخلاف حق افزایش نیافته باشد.» این پیش بینی قانونی مالی به منظور پیشگیری از فساد مالی مقامات دولتی مطرح گردیده است. در کنوانسیون مریدا نیز در بند ۵ ماده ۸¹⁹ به اعلام دارایی مقامات دولتی به عنوان عاملی مهم جهت پیشگیری از فساد مالی پرداخته شده است.

به موجب مواد ۳ و ۱ قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۴ نیز مقامات موظف به اعلام دارایی های خود هستند.

مطابق ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران، «چنانچه مشمولان ماده ۱ قانون در مهلت مقرر نسبت به ارائه فهرست دارایی های خود به اداره کل اقدام ننمایند و یا دارایی خود را کتمان یا گزارش ناقص ارائه نمایند، اداره کل موظف است مراتب را جهت تعقیب کیفری به دادستان تهران اعلام نماید تا در اجرای ماده ۱۱۵ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اقدام قانونی به عمل آید.»

۴-۱-۱-۴- نظارت و کنترل

منظور از «نظارت» عبارت است از «تحقیق و بررسی درمورد هست ها و مقایسه آن با بایدها که نتیجه آن مشخص شدن وضعیت موجود و تعیین انحرافات از بایدهاست.»²⁰

نظارت و کنترل به معنای دیدبانی محیطی است که جرایم مالی در آن ارتکاب می یابند. ضرورت نظارت و کنترل در این است که در نبود یا ضعف کنترل درونی افراد، نیاز به کنترل نظارت بیرونی بیشتر نمایان می شود و از آنجا که میزان کنترل درونی در همه افراد یکسان نمی باشد، به منظور جلوگیری از هرگونه خطا می بایست دستگاه های نظارتی فعال و مقتدری وجود داشته باشد. نظارت و کنترل هم می تواند جنبه فنی داشته باشد و از طریق اشیاء و وسایل لازم صورت بگیرد و هم می تواند چهره انسانی داشته باشد. نظارت و کنترل، ترسناک ترین، عینی ترین و تأثیرگذارترین شیوه پیشگیری از جرایم است.²¹

نظارت و کنترل باید حالت چرخه ای داشته باشد و همه افراد حتی مسئولان عالی مقام و قدرتمندان در معرض کنترل و نظارت یکدیگر باشند. از آنچه گفته شد، درمی یابیم که یکی از عوامل تأثیرگذار در شیوع جرایم مالی، کم بودن نظام نظارتی است. لذا با تقویت نظام نظارتی می توان به پیشگیری از این دسته جرایم پرداخت. در آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران، هیئت بررسی و نظارت بر وضعیت دارایی مقامات پیش بینی گردیده است. ماده ۱۳ قانون مذکور در این زمینه مقرر می دارد: «هیئت بررسی توسط رئیس قوه قضائیه مرکب از سه نفر از قضات عالی رتبه جهت بررسی وضعیت دارایی مشمولان ماده ۱ قانون تعیین می شود.» کنترل و بررسی وضعیت دارایی مقامات دولتی، عرصه را بر مقامات متخلف تنگ می نماید، چراکه چنانچه هیئت بررسی درخصوص میزان دارایی اعلام شده و چگونگی افزایش آن تشکیل جلسه نماید، افراد مشمول باید طرق تحصیل و نحوه افزایش دارایی را کتباً اعلام نمایند.

۴-۱-۲- پیشگیری اجتماعی

پیشگیری اجتماعی، ایجاد تغییرات و اصلاحات فردی و محیطی است که منجر به اصلاح جامعه و فرد و منجر به جلوگیری از جرم به صورت پایدار و همیشگی می شود، پیشگیری اجتماعی نتایج مثبتی دارد. در پیشگیری اجتماعی به دنبال هماهنگ سازی اعضای جامعه با قواعد اجتماعی هستیم. محور اقدامات در پیشگیری اجتماعی فرد است. به دیگر سخن پیشگیری اجتماعی مجرم مدار و فردمدار است. در پیشگیری اجتماعی از طریق آموزش، تربیت، ترغیب و تنبیه درصدد هستیم تا معیار شناخت اعمال خوب و بد را به فرد القاء کرده و به او قدرت ارزیابی و ارزشیابی عملکرد خویش را به او بدهیم.²²

اهمیت توجه به پیشگیری اجتماعی درخصوص جرایم اقتصادی به مراتب چشمگیرتر است چراکه اعمال این تدابیر اولاً هزینه کمتری نسبت به سایر انواع تدابیر پیشگیرانه به خصوص تدابیر پیشگیرانه کیفری دارد؛ و ثانیاً سبب کاسته شدن بار دستگاه عدالت کیفری می گردد. پیشگیری اجتماعی شامل اقدام های اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و پیشگیرانه ای می شود که نسبت به محیط هایی که فرد در آنها زندگی و کار می کند، اعمال می شوند. این اقدامات به دنبال تأثیرگذاری بر فرایند شکل گیری شخصیت افراد است. این نوع پیشگیری با مداخله در محیط اجتماعی عمومی و شخصی افراد، به ویژه افراد در معرض ارتکاب جرایم اقتصادی درصدد تقویت بازدارنده درونی و وجدان و اخلاق افراد و آگاهی آنان است، به گونه ای که قادر به خودکنترلی و خویشتن داری بوده، نه تنها از ارتکاب جرم اجتناب نمایند، بلکه به طرق مقتضی مانع ارتکاب جرم توسط دیگران گردند.²³ سازمان ملل متحد به منظور پیشگیری از جرایم مالی تدابیری همچون آموزش و ارتقای سطح آگاهی عمومی، ارتقای مشارکت جامعه مدنی، تجهیز رسانه ای، دسترسی مردم به اطلاعات را مدّنظر قرار داده است. در ماده ۱۳ کنوانسیون مریدا به پیشگیری اجتماعی جرایم مالی پرداخته شده است. این ماده مقرر می نماید: «هر کشور عضو در چهارچوب امکانات خود و طبق اصول اساسی قانون داخلی خود، اقدامات مقتضی را به عمل خواهد آورد تا شرکت فعالانه افراد و گروه های خارج از بخش دولتی مثل جامعه مدنی، سازمان های غیردولتی و سازمان های جامعه مدار را جهت جلوگیری و مبارزه با فساد ارتقاء دهد و آگاهی عمومی را در رابطه با وجود، علل و شدت و تهدید فساد ارتقاء دهد. مشارکت باید با انجام اقداماتی مانند موارد زیر تقویت شود:

الف ـ ارتقای شفافیت و مشارکت مردم در فرایند تصمیم گیری؛

ب ـ تضمین این امر که مردم دسترسی مؤثر به اطلاعات دارند؛

پ ـ انجام فعالیت های مربوط به اطلاع رسانی همگانی که به عدم تحمل فساد و نیز برنامه های آموزشی مردمی از جمله برنامه های درسی مدارس و دانشگاه ها کمک می کند؛

ت ـ ارج نهادن، ارتقاء و حمایت آزادی جهت یافتن، دریافت، نشر و توزیع اطلاعات مربوط به فساد.»

از آنچه گفته شد، نتیجه می گیریم که در سیاست جنایی کشورمان، به پیشگیری اجتماعی نسبت به جرایم مالی توجه شده است. سازمان ملل متحد در این زمینه پیشگام بوده است.

۴-۲- پیشگیری کیفری

از منظر واضعین قوانین جزایی، مجازات به دلیل داشتن خاصیت ایجاد رعب و وحشت، رسواکنندگی و سرکوبگری، سد بزرگی در راه بزهکاری افراد محسوب می گردد. لذا پیشگیری کیفری عامل بازدارندة مؤثری تلقی می شود. پیشگیری کیفری از جرایم مالی به دو شکل، پیشگیری از طریق تدابیر ماهوی و تدابیر شکلی امکان پذیر می باشد.

۴-۲-۱- پیشگیری کیفری از طریق تدابیر ماهوی

جرم انگاری مهم ترین وسیله مبارزه با اعمال سرزنش پذیر یا مخاطره آور است. جرم انگاری نه تنها با پشتوانه قدرت همراه است، به طور تبعی به کیفرانگاری نیز اشاره دارد و ازاین رو آنچه در جرم انگاری است، صرف پیش بینی عمل ممنوعه نیست، زیرا در این حالت تنها نقش متن اخلاقی صرف دارد، بلکه اعتبار جرم انگاری به کیفرهایی است که در برابر رفتارهای سرزنش پذیر نهاده شده است.²⁴

در بحث پیشگیری کیفری، ابتدا کارکرد پیشگیری عمومی مطرح است که بر اساس آن کیفر و مجازات مرتکب باید عبرت همه کسانی باشد که ممکن است از اندیشه به عمل گذر کرده و مرتکب جرم شوند و سپس کارکرد پیشگیری خاص، یعنی کیفر مرتکب، به گونه ای که موجب انصراف وی از تکرار رفتارهای مجرمانه اش گردد، مطرح می شود. در این حالت، فرض بر این است که هرچه مجازات شدیدتر باشد، اثر بازدارندگی آن بیشتر خواهد بود. سرانجام سومین کارکرد خنثی سازی است. این کارکرد به دنبال کاهش توان و امکان ارتکاب اعمال مجرمانه به صفر می باشد، خواه به صورت موقت، خواه دائم.²⁵

در همین راستا کنوانسیون مریدا به جرم انگاری جرایم نوین مالی همچون «معامله نفوذ» و «اخفاء و شستشوی عواید حاصل از فساد» پرداخته است. به علاوه به موجب ماده ۶۵ کنوانسیون مذکور، فقط حداقل معیارها مشخص شده است و دولت ها می توانند مقررات شدیدتری را وضع نمایند که این موضوع حکایت از توجه سازمان ملل متحد به اثرات غیرقابل جبران جرایم مالی و ضرورت برخورد شدید کیفری دارد.

سازمان ملل متحدد درخصوص جرایم اقتصادی باتوجه به استقلال کشورهای عضو، ضمانت اجرا و رفتارهای مجرمانه جرم انگاری شده را تعیین نکرده است بلکه آن را به حقوق داخلی کشورها واگذار کرده است. با وجود این، با استناد به ماده ۳۰ کنوانسیون مریدا، در تعیین مجازات های سنگین برای جرایم احرازشده و همچنین مدّنظر قرار دادن سنگینی جرایم در زمان رسیدگی به هر موضوع آزادی زودرس یا آزادی مشروط، مرتکبین جرایم اقتصادی تأکید نموده است.

قطعاً هرگونه برخورد شتابزده در ارتباط با جرایم مالی مقامات دولتی آثار سویی به همراه خواهد داشت لذا سیاست جنایی در ارتباط با جرایم اقتصادی باید از سازمان یافتگی برخوردار باشد و پاسخ های کیفری باید توأم با تمهیدات و سازکارهای ترمیمی و رویکرد بازدارنده همراه باشد تا امر پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی را دچار اختلال ننماید. سیاست جنایی تقنینی، طرز برداشت و تلقی مقام قانونگذاری در قالب وضع و تصویب قوانین مختلف از سیاست جنایی است. به بیان دیگر زمانی که متون قانونی درخصوص یک پدیده مجرمانه توسط قانونگذار هر کشوری تصویب می گردد، در واقع بیانگر سیاست جنایی تقنینی خاص آن کشور درخصوص پدیده مجرمانه موردنظر است.²⁶

آخرین تحولات تقنینی درخصوص جرایم مالی مقامات دولتی، آیین نامه اجرایی رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران می باشد. یکی از مهم ترین راه های پیشگیری از وقوع جرایم اقتصادی و فساد مالی در دستگاه ها و ادارت دولتی، وضع و تصویب قوانینی است که نظارت مستمر بر کارکنان دستگاه های مختلف و اعمال و رفتار و دارایی های آنها و ترتیب افزایش آن داشته باشد. (ماده ۵ کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد مالی مصوب ۲۰۰۳ مریدا بر این امر تأکید دارد). پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی، تا قبل از قانون رسیدگی به جرایم مالی مقامات و کارگزاران دولتی، ظهور و بروز جدّی در قوانین نداشت.اگرچه به موجب بند ۵ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، پیشگیری از جرم از وظایف قوه قضائیه شناخته شده و بارقه امیدی در راستای پیشگیری از جرم ایجاد نمود.

درخصوص جرایم اقتصادی و باتوجه به تأثیرات عمیق این گونه جرایم بر امنیت، آسایش و اعتماد عمومی به دولت و همچنین تأثیر این گونه جرایم دارای ماهیت مالی در شکل گیری باندهای بزهکاری و جرایم سازمان یافته، وضع آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران، اقدامی مؤثر در راستای پیشگیری محسوب می شود.

الحاق به کنوانسیون مریدا، علاوه بر تثبیت موقعیت و وجهه کشور در مجامع بین المللی، به مبارزه مؤثر و بین المللی با مفاسد مالی و اقتصادی کمک نموده است. در پیوستن به این کنوانسیون تنها تعهد به جرمانگاری برای دول الحاق شده ایجاد می گردد و در نحوه جرم انگاری طبق حقوق داخلی کشور خود مختار هستند. کنوانسیون مریدا بیشتر به تدابیر و اقدامات پیشگیرنده به جای اقدامات سرکوب گرانه تأکید دارد و به مقامات دولتی توصیه می نماید تا اخلاق حرفه ای را رعایت کنند و تصدی مشاغل دولتی باید توأم با دقت زیادی صورت گیرد تا زمینة تحقق جرایم از بین برود. این سند زمینه یک همکاری بین المللی برای مبارزه و پیشگیری از فساد را فراهم نموده است. نکته حائز اهمیت این است که اگرچه دولت ایران به این کنوانسیون ملحق شده است اما آنچه از اهمیت برخوردار است فراهم نمودن زمینة اجرای مفاد این کنوانسیون است. کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه فساد (مریدا)، بعد از کلیات، دومین فصل خود را به تدابیر پیشگیرانه کنشی و غیرسرکوبگر اختصاص داده است که این نوع پیشگیری در راهبرد مقابله با اعمال مجرمانه دارای نقش مؤثرتر و اساسی تری می باشد.²⁷

در نظام عدالت کیفری ایران، مصادیق جرایم اقتصادی ایران در میان جرایم، در بیشترین مراجع رسیدگی می شوند و اگر رسیدگی در نهادهای غیرقضایی را کنار بگذاریم، باز هم جرایم اقتصادی متضمن پرونده هایی است که در صلاحیت همه دادگاه های کیفری است و این نشانگر فقدان هدف یکسان و فضای واحد بر دادرسی جرایم اقتصادی است. برعکس سازمان ملل متحد طی ماده ۳۶ کنوانسیون مبارزه با فساد مالی پیش بینی نهادهای تخصصی یا افراد متخصص در امر مبارزه با این جرایم را مدّنظر قرار داده، دولت های عضو را به تضمین وجود چنین نهادها و افرادی با اعطای استقلال لازم فراخوانده است ـ تا بتوانند به نحو مؤثر و بدون نفوذ نامعقول، وظایف خود را انجام دهند.²⁸

ازآنجایی که با استناد به بند ۵ اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیشگیری از جرم و بازسازگاری مجرمین از وظایف قوه قضائیه است، لذا درمی یابیم که جهت گیری قانونگذار در راستای سیاست اصلاح و درمان است. در کنوانسیون مریدا بر اصلاح مجرمین اقتصادی تأکید شده است. در بند ۱۰ ماده ۳۰ مقرر شده است که دولت ها مکلف اند که مجرمین اقتصادی را مورداصلاح و بازسازگاری قرار دهند که منظور تدوین کنندگان کنوانسیون مریدا از بازسازگاری مجرمین، رشد فضایل اخلاقی، مذهبی و نهایتاً اصلاح درونی و خودکنترلی به منظور پرهیز از خطا و تکرار جرم است. لذا به منظور اصلاح و تربیت مجرمین اقتصادی نیازمند قانون جامع و مفصلی در این زمینه هستیم تا در آن انواع اصلاح، نهادهای اصلاح، مدت اصلاح متناسب با نوع جرم، شدت و سنگینی آن به طور دقیق پیش بینی شده باشد.

۴-۲-۲- پیشگیری کیفری از طریق تدابیر شکلی

صیانت از جامعه در برابر فساد مالی تنها از طریق وضع مجازات مؤثر و متناسب تضمین نمی شود، بلکه لازم است قانونگذار در راستای سیاست جنایی انتزاعی درصدد وضع مقررات شکلی برآید²⁹ تا باتوجه به گستردگی جرایم مرتبط با فساد، امکان کشف، تعقیب و اجرای مجازات فراهم گردد. این اراده مبارزه با جرایم مالی مقامات دولتی در قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران ظهور پیدا کرد؛ و به موجب ماده ۶ قانون مذکور قوه قضائیه را ملزم نمود که آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران را تهیه و پس از تأیید رئیس قوه قضائیه ابلاغ نماید که آیین نامه مذکور در خرداد ماه ۱۳۹۸ به تصویب رئیس قوه قضائیه رسید. به منظور پیشگیری از جرایم با موانعی روبه رو هستیم که در ادامه به آنها پرداخته می شود.

۵- موانع پیشگیری از جرایم مالی

اگر امنیت ملّی یک کشور را به معنی در امان ماندن ارزش های اساسی یک ملت از تهدیدات اقتصادی، سیاسی و فرهنگی بدانیم، گسترش و شیوع فساد، ارزش هایی همچون حاکمیت عدالت در ابعاد مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی و فرهنگی، حاکمیت ملّی و عدم سلطه بیگانگان بر کشور در ابعاد سیاسی و اقتصادی، حق برخورداری مردم از تأمین اجتماعی و عدم تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه های خاص را موردحمله قرار می دهد.³⁰ لذا در راستای افزایش اعتماد عمومی و پیشگیری از فساد مالی در سال ۱۳۹۴، قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسید که دارای ایراداتی بود که امکان پیشگیری از جرایم مالی و دارا شدن بلاجهت مقامات دولتی را با سؤال همراه نموده بود. اولین ایراد وارده، عدم پیش بینی دریافت اطلاعات دارایی افرادی غیر از همسر و فرزندان مقامات مسئول که با آنها مراوده مالی دارند، می باشد؛ چراکه در این زمینه ماده ۱ قانون مذکور مقرر می نماید: «مقامات تعیین شده در اصل چهل و دوم قانون اساسی و همچنین مقامات ذکرشده در ماده ۳ همین قانون، فهرست دارایی های خود، همسر و فرزندانشان را مطابق آیین نامه ای که توسط قوه قضائیه ذیل این قانون تهیه و ابلاغ می شود، در ابتدا و انتهای دوره مسئولیت به رئیس قوه قضائیه گزارش و قوه قضائیه نسبت به رسیدگی به اموال آنان از جهت بررسی عدم افزایش من غیر حق اقدام کند.» از دیگر ایرادات وارده بر قانون مذکور، محرمانه بودن صورت دارایی مقامات مسئول و جرم انگاری افشای آن می باشد؛ چراکه ماده ۵ قانون مذکور در این زمینه مقرر می دارد: «فهرست دارایی های افراد مشمول و اسناد و اطلاعات مربوط به آن بجز درمواردی که در این قانون و آیین نامه ذیل آن تعیین شده است، محرمانه بوده و هریک از مسئولان و کارکنان که حسب وظیفه مأمور تهیه و ثبت، ضبط و حفظ فهرست و یا برحسب وظیفه اسناد مذکور در اختیار آنان قرار گیرد، اگر عاملاً و عامداً مرتکب افشاء یا انتشار مندرجات این اسناد شوند و یا خارج از حدود وظایف اداری در اختیار دیگران قرار دهند یا به هر نحوی دیگران را از مفاد آنها مطلع سازند، به یکی از مجازات های درجه شش مقرر در ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲ محکوم خواهند شد.» به موجب ماده ۸ آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب خرداد ۱۳۹۸ فهرست دارایی مقامات مسئول محرمانه بوده و افشای آن ممنوع است. مگر اینکه مقامات مسئول شخصاً اطلاعات خود را افشاء کنند.

درمورد افشای جرایم ارتکابی، فقط جرایمی از پرونده ها منتشر می شود که به صورت قطعی اثبات شده باشد. مهم ترین اثر این اقدام، جنبه پیشگیرانه عمومی آن و ارعاب دیگران و همچنین افزایش اعتماد عمومی مردم به حکومت است. البته درصورتی چنین آثاری را خواهد داشت که مجازات تعیین شده قاطعانه و با سرعت اجرا شده باشد.³¹ البته به موجب ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی رسیدگی به دارایی مقامات مسئول و کارگزاران جمهوری اسلامی نیز رئیس قوه قضائیه می تواند نتیجه رسیدگی به دارایی مشمولان ماده ۱ قانون را منتشر نماید.

علاوه بر موارد ذکرشده در قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی، عدم گزارش فهرست دارایی و همچنین اظهار گزارش دارایی نادرست و ناقص و متعاقباً ضمانت اجرایی هم پیش بینی نشده است. لذا نتیجه می گیریم که سازکارهای راستی آزمایی پیرامون گزارش اطلاعات دارایی مقامات مسئول، همسر و فرزندان آنها مغفول مانده بود.اما خوشبختانه در آیین نامه قانون مذکور، به منظور بررسی وضعیت دارایی مشمولان ماده ۱ هیئت بررسی متشکّل از سه نفر از قضات عالی رتبه توسط رئیس قوه قضائیه تشکیل می گردد (ماده ۱۳) و چنانچه هیئت بررسی با ملاحظه اسناد دریافتی درخصوص میزان دارایی اعلام شده و افزایش آن در طول دوره مسئولیت شک نماید از مقامات درخواست می نماید که ظرف یک ماه و به صورت کتبی، طرق تحصیل و نحوه افزایش آن را اعلام نمایند. (ماده ۱۴) همچنین ماده ۱۹ آیین نامه مذکور مقرر می دارد: «چنانچه مشمولان ماده ۱ قانون در مهلت مقرر نسبت به ارائه فهرست دارایی های خود به اداره کل اقدام ننمایند و یا دارایی خود را کتمان یا گزارش ناقص ارائه نمایند. اداره کل ثبت دارایی مقامات مسئول موظف است مراتب را جهت تعقیب کیفری به دادستان تهران اعلام نماید تا در اجرای ماده ۱۱۵ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی اسلامی ایران اقدام قانونی به عمل آید.»

از آنچه گفته شد، نتیجه می گیریم که اگرچه موانع ذکرشده در قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی، هدف این قانون را که افزایش اعتماد عمومی و پیشگیری از جرایم مالی و دارا شدن بلاجهت مقامات دولتی است، با تردید همراه ساخته بود اما آیین نامه قانون مذکور مصوب خرداد ماه ۱۳۹۸، راهکارهایی جهت مبارزه با فساد مالی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی از جمله تقویت نظام پاسخگویی و شفافیت عمومی به منظور الزامات لازم برای ثبت اطلاعات مربوط به فعالیت های مالی به لحاظ طرق تحصیل، نحوه افزایش دارایی، میزان دارایی و منابع کسب دارایی، تعیین سازکارهای لازم جهت تحقیق درمورد صحت وسقم اطلاعات ارائه شده (راستی آزمایی) و امکان پیگیری موارد تخلف، استعلام از دستگاه اجرایی و بخش خصوصی نسبت به افزایش و چگونگی تحصیل دارایی مشمولان ماده ۱، پیش بینی گردیده است که زمینه افزایش پاسخگویی مقامات دولتی به مردم را مهیا کرده است. درنتیجه امید است با سازکارهای ارائه شده، امکان پیشگیری از جرایم مالی مقامات، مسئولان و کارگزاران فراهم گردد.

۶- بررسی سازمان بین المللی شفافیت و مطالعه کشور استرالیا به عنوان یکی از کشورهای پیشگام در مبارزه با فساد

پس از بررسی و مطالعه جرایم مالی مقامات دولتی در ایران و آخرین تحولات تقنینی کشور در پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی ـ ابتدا به شرح مختصری پیرامون سازمان شفافیت بین المللی پرداخته و در پایان کشور استرالیا را به عنوان یکی از کشورهای پیشگام در این حوزه موردبررسی قرار می دهیم.

سازمان شفافیت بین المللی در سال۱۹۳۳، در شهر برلین و با هدف ایجاد جهانی عاری از فساد تأسیس شد. حدود ۱۸۰ کشور عضو این سازمان هستند. این سازمان همه ساله شاخص ادراک فساد (CPI) را که نمره فساد کشورها را که عددی بین صفر (برای بیشترین سطح فساد درک شده) و صد (برای کمترین فساد درک شده) است، اعلام می نماید. شاخص اندازه گیری شده توسط این سازمان، فساد را در سطح کلان و در بین مقامات سیاسی و دولتی سنجش می نماید. این شاخص درحال حاضر از بیشترین شهرت برخوردار بوده و معتبرترین گزارش بین المللی درخصوص وضعیت فساد در جهان محسوب می شود.³²

دولت استرالیا خود را متعهد به مبارزه با فساد در تمام سطوح می داند، اصلاحات دائمی در تمام بخش های دولت و در جامعه، این کشور را در مقابله با فساد داخلی بسیار قدرتمند نموده است. همچنین این کشور از اقدامات و تلاش های ضدفساد در کشورهای همسایه حمایت می کند. دولت با آگاهی از نقش کلیدی و مسئولیت خود در قبال کشور و منطقه، بخش زیادی از منابع عمومی را به بهبود حکمرانی و اصلاحات ضدفساد و برنامه های حمایتی از سایر کشورهای منطقه اختصاص می دهد. همچنین استراژدی ضدفساد این دولت انعکاس دهنده توجهات مبرم داخلی به هردو حوزه پیشگیری و پیگیری است. این استراژدی ها شامل یکپارچگی کارمندان دولت، پاسخگویی و شفافیت مدیریت مالی عمومی و حمایت همه جانبه از افشاءکنندگان فساد است.³³ مجموعه این تلاش ها سبب شده است رتبه این کشور در شاخص ادراک فساد در سال ۲۰۱۵ و در بین ۱۶۸ کشور، ۱۳ باشد. استرالیا در سال ۲۰۰۳ به عضویت کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد در آمد و از آن زمان الزامات اجباری و اختیاری مقرر در این کنوانسیون را انجام داده است. استرالیا سیستم جامعی برای اجرای قانون داشته که به عموم اجازه بررسی های موشکافانه در تصمیمات دولت را می دهد. دادگاه های فدرال باید تصمیمات و اقدامات مقامت دولتی را بازبینی نموده و کنترل نمایند. این سیستم جامع با تصویب قانون آزادی اطلاعات تکمیل شد و حقوق جامعه استرالیا برای دسترسی به اطلاعاتی که در اختیار دولت فدرال بود، گسترش یافت. درنتیجه تصمیمات دولتی قابل پیگیری و بررسی توسط عموم شده و این مسئله سبب افزایش پاسخ گویی و شفافیت در این کشور شد.³⁴ این درحالی است که در شاخص ادراک فساد در سال ۲۰۱۵، رتبه ایران در بین ۱۶۸ کشور جهان، ۱۳۰ می باشد که به خوبی گویای وضعیت نامناسب ایران در این زمینه می باشد. گزارش تازه شفافیت بین المللی حاکی از آن است که ایران در سال ۲۰۱۸ در میان ۱۸۰ کشور جهان، از نظر فساد مالی، گسترش و مقابله با آن، در جایگاه ۱۳۸ قرار گرفته است. امید است با به کارگیری سازکارها و راهکارهای مبارزه با فساد مقامات دولتی، مقابله با فساد و پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی به شکل جدّی در دستور کار قرار گیرد و با ایجاد عزم ملّی به مقابله با این پدیده و پیشگیری از گسترش آن پرداخته شود که در این راستا به کارگیری اقداماتی همچون رشد فضایل اخلاقی در میان مقامات دولتی، وجود شفافیت در همه ابعاد به خصوص عملیات دولتی، شایسته سالاری در عزل و نصب مقامات دولتی و تدوین و بازنگری قوانین مبارزه با فساد مقامات دولتی متناسب با شرایط داخلی هر کشور می تواند مفید و ارزنده واقع شود.

نتیجه و پیشنهادات

موضوع پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی یکی از چالش های غیرقابل انکار محسوب می شود که به موجب اصل ۱۴۲ قانون اساسی به اصل کنترل دارایی مسئولان نظام شهرت یافته است. این اصل مقرر می نماید که «دارایی رهبر یا اعضای شورای رهبری، رئیس جمهور، نخست وزیر، وزیران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت، توسط دیوان عالی کشور رسیدگی می شود که برخلاف حق افزایش نیافته باشد.» همچنین به موجب اصل ۴۹ قانون اساسی، دولت موظف است دارایی هایی که برخلاف حق افزایش یافته است را به صاحب حق رد نماید. لذا چنین استنباط می شود که ثروت ها و دارایی هایی که بلاجهت و نامشروع هستند، موردحمایت قانونگذار نبوده و غیرمشروع تلقی می شوند. افزایش جرایم مالی مقامات دولتی تهدیدی جدّی علیه منافع عمومی کشور محسوب می شود. در همین راستا قانون الحاق دولت ایران به کنوانسیون مریدا در جلسه علنی خرداد ماه سال ۱۳۸۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. هدف اساسی این کنوانسیون مبارزه با فساد مالی و همکاری های بین المللی درزمینة پیشگیری و مبارزه با فساد از جمله بازگرداندن دارایی ها محسوب می شود؛ اما متأسفانه باید گفت که روند تصویب قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران سالیان درازی به طول انجامید و نهایتاً در تاریخ ۱۴/۰۹/۱۳۹۴ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که آن هم به دلیل عدم ابلاغ آیین نامه اجرایی که عملاً روند اجرایی آن را با مشکل روبه رو می ساخت که نهایتاً در خرداد ماه ۱۳۹۸ آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران، ابلاغ گردید.

ازآنجایی که فساد مالی عارضه ای چندبعدی محسوب می شود و آثار و تبعات منفی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی به همراه دارد، منجر به صدمات غیرقابل جبران بر استحکام پایه های حکومت می گردد. به همین جهت در اکثر کشورها، حتی حکومت های مبتنی بر نظام سیاسی استبدادی، درخصوص فساد مقامات دولتی و کارگزاران خود حساسیت به خرج می دهند. لذا بحث پیشگیری از جرایم مالی مقامات و کارگزاران دولتی از اهمیت بسزائی برخوردار است و مبارزه با آن می تواند نقش مهمی در افزایش اعتماد عمومی مردم نسبت به مقامات دولتی، دفاع از سرمایه ملّی، تخصیص مطلوب منابع و تقویت اقتدار ملّی گردد؛ بنابراین تنها از طریق پیشگیری می توان در قالب یک برنامه درازمدت از جرایم مالی و دارا شدن من غیر حق مقامات دولتی جلوگیری به عمل آورد.

به منظور مبارزه با جرایم مالی مقامات دولتی در راستای پیشگیری از آن راهکارهایی را ارائه می دهیم که به کارگیری این اقدامات می تواند منجر به اثربخشی مثبتی می گردد:

ـ ایجاد بسترسازی مناسب جهت اجرای قوانینی که در راستای مبارزه با جرایم مالی مقامات دولتی است؛

ـ فراهم کردن زمینه اجرای مفاد کنوانسیون مریدا در راستای پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی؛

ـ پیشگیری از جرم، تنها از وظایف قوه قضائیه نمی باشد، بلکه همکاری نهادهای متعدد به منظور پیشگیری از جرایم مالی را می طلبد؛

ـ از بین بردن فرصت های ارتکاب جرایم مالی، از طریق اصلاح قوانین غیرکارآمد؛

ـ تأمین هزینه های مالی پیشگیری از جرایم مالی مقامات دولتی از سوی دولت؛

ـ جلوگیری از نقل وانتقال دارایی هایی که به نحو غیرقانونی تحصیل شده است، به منظور اعاده دادرسی و دفاع از اقتصاد ملّی و جلوگیری از اضرار به حاکمیت قانون؛

ـ گزارش معرفی فساد و افشای مفسدین به عموم مردم در راستای جلوگیری از بذر بدبینی نسبت به دستگاه قضا؛

ـ به کارگیری مقامات دولتی برمبنای توانایی علمی، تجارب شغلی و شایسته سالاری؛

ـ نظارت و بازرسی نسبت به اموال و دارایی مقامات دولتی؛

ـ پاسخگویی مقامات دولتی نسبت به دارایی هایی که در زمان اشتغال خود به دست آورده اند، در راستای شفافیت و اقدامات پیشگیرانه؛

ـ راستی آزمایی، گزارش های ثبت شده مقامات دولتی نسبت به دارایی هایشان؛

ـ برخورد قانونی نسبت به مقامات دولتی نسبت به دارایی هایی که برخلاف حق افزایش یافته اند.