نوع مقاله : علمی- پژوهشی
نویسندگان
1 استادیار، گروه حقوق خصوصی و اسلامی دانشکده حقوق و علوم سیاسی، دانشگاه تهران، تهران، ایران
2 دانشجوی دکتری حقوق خصوصی، دانشکده حقوق، دانشگاه تهران (پردیس فارابی)، قم، ایران
چکیده
کلیدواژه‌ها
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Lawsuits about real estate of Public universities are among the most frequent lawsuits in the Administrative Court of Justice. The existence of contradictory regulations that do not provide a single understanding of the nature of these real estates (private, public or government) is always the main reason for filing these lawsuits, which has also led to conflicting decisions in the Court.
On the basis, two questions can be arised; First, Under which category of private, public or government property, is real estates of public universities in Iran regulated; And secondly, to what extent is the imagination of this nature for the mentioned property considered efficient in the financial management of the universities?
In this study, relying on the statutes and decisions issued by the Court of Administrative Justice, based on the method of collecting library-documentary information and in the framework of descriptive-analytical research method, we concluded that In Iranian law, real estates possessed by public universities is organized under the legal regime of government property. Although this is an efficient nature in comparison with the public property regime,but in order to achieve the goals and policies of the universities, governmentalization of these properties is a major drawback which can not lead to the optimal function of the boards of trustees for the managment of property and development of the university.
کلیدواژه‌ها [English]
Extended Abstract
Iranian law in the field of “public university ownership system” has sunk into confusion and is left in the predicament of being “private”, “public” or “government”:
On the one hand, relying on some international conventions such as the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and some principles of the Constitution, such as the article Thirty-third, considers education as a public service by equipping and property allocation to universities. From this perspective, based on public service criteria, all real estate that has been provided to public universities in order to facilitate the right to education is considered a member of public property regime.
On the other hand, according to Articles 114 and 115 of the General Accounting Law, all immovable property of government-affiliated institutions, such as public universities, is considered government-owned and can be sold and transferred with the approval of the Cabinet. Permitting the sale of public universities property to the government as the owner is a testament to the government property regime of public university property;
Finally, according to Article 7 of the Law on the Establishment of the University of Tehran, paragraph A of Article 49 of the Law on Fourth development plan, Article 10 of the Law on Objectives, Duties and Organization of the Ministry of Science, Research and Technology, paragraph B of Article 20 of the Law on Fifth development plan and Article 1 of the Law on Permanent provisions for the development of the country, The legislature has recognized the independence of the university in all areas, including property and ownership. One of the effects of this independence is that universities are merely subject to the approvals of the Board of Trustees, which is the pillar that expresses the will of the legal personality of the universities; The matter is specified in the above-mentioned regulations and is a parallel to the application of the regime of private property on them.
The existence of the above contradictory laws, each of which brings to mind the different nature of real estate occupied by public universities, not only necessitates independent research in this field, but also proves that in order to provide an effective interpretation of “what is the nature of this property” , reviewing the regulations is not enough; Because according to the existing regulations, different natures for this property are conceivable. Therefore, a complementary source is needed in order to have a correct interpretation of these regulations. For this reason, in this study, review of the Administrative Court of Justice’s jurisprudence as a reference for interpreting the provisions of administrative law is complementary to the analysis of regulations.
This research, based on the method of library collecting information and referring to legal documents and decisions issued by the Court of Administrative Justice, and in the framework of descriptive-analytical research method, in the first place seeks to identify the type of legal regime governing public universities’ real estate in the context of identifying government, public or private nature. In the second place, it should be said that considering the universities for the optimal allocation of resources and the optimal use of the facilities at their disposal,they need a legal regime that has more freedom of action and can implement the policies of the boards of trustees; Therefore, it needs to introduce an efficient legal regime.
Based on this, the present article has concluded that the property owned by public universities is organized in Iranian law under the legal regime of government property. Although this is an efficient nature in comparison with the public property regime, in order to achieve the goals and policies of universities, government ownership of this property has a major problem that can not lead to the optimal functioning of boards of trustees for property management and university development.
Finally, according to the above conclusion, two recomendations are presented as follows:
First, the Iranian legislature, in order to reduce the conflict between the regulations and to expand the unity of procedure in the Iranian judiciary, instead of adopting a vague policy in the field of real estate of public universities, made this property under a single regime;
Second, in supplementing the first recommendation, the second recommendation is to recognize the financial independence of public universities in relation to the immovable property in their possession in order to facilitate property management, facilitate transfers and development of universities, and the ownership of these universities over lands. In this study, relying on the statutes and decisions issued by the Court of Administrative Justice, based on the method of collecting library-documentary information and in the framework of descriptive-analytical research method, we concluded that In Iranian law, real estates possessed by public universities is organized under the legal regime of government property. Although this is an efficient nature in comparison with the public property regime,but in order to achieve the goals and policies of the universities, governmentalization of these properties is a major drawback which can not lead to the optimal function of the boards of trustees for the managment of property and development of the university.
مقدمه
دانشگاه ها برای آنکه بتوانند سیاست های علمی خود را در جهت توسعه و پویایی جامعه سازمان دهی کنند ابزار و مقدماتی لازم دارند.1 در وهلۀ اول دانشگاه باید بتواند اموال گوناگونی را که در اختیار دارد در راستای اهداف خود مدیریت کند، بفروشد و یا با اموال دیگری که مورد نیاز است معاوضه نماید.2 این موضوع نیازمند «رژیم حقوقی» شفاف به منظور سازمان دهی اموال تحت تصرف دانشگاه ها است.
در ایران رژیم حقوقی حاکم بر اموال «دانشگاه های غیردولتی» ـ اعم از آزاد یا غیرانتفاعی ـ تا حد زیادی شفاف است. دانشگاه های غیرانتفاعی با سازمان دهی در چهارچوب مدل «مالکیت خصوصی» تا حد زیادی از رژیم حقوقی روشن و آشکاری برخوردارند. در خصوص دانشگاه آزاد نیز بایستی گفت که اگرچه اجماع وجود ندارد، اما به عقیدۀ صاحب نظران، با توجه به آنکه سرمایۀ اولیۀ دانشگاه آزاد از طریق کمک یک میلیون تومانی امام خمینی در سال ۱۳۶۱ از محلی غیر از بودجۀ عمومی تأمین شده است و پس از آن از طریق دریافت کمک دولتی، کمک سازمان های غیردولتی، اموال وقف شده از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی و ... افزایش یافته است تا پیش از سال ۱۳۸۸ این اراضی و املاک در مالکیت خصوصی دانشگاه آزاد اسلامی قرار داشته است3 و هرچند در این سال، املاک توسط هیأت مؤسس وقف عام گردید؛ اما این وقف به دلیل عدم موافقت حاکم شرع4 باطل بوده و اموال دانشگاه همچنان در مالکیت خصوصی شخصیت حقوقی دانشگاه آزاد اسلامی قرار دارد.5
از دانشگاه های غیردولتی که بگذریم، حقوق ایران در حوزۀ «نظام مالکیت دانشگاه های دولتی» در یک سردرگمی و آشفتگی فرور رفته است و از پاسخ بدین سؤال که رژیم حقوقی حاکم بر اموال غیرمنقول دانشگاه ها در چهارچوب کدام یک از مدل های مالکیت «خصوصی»، «دولتی» یا «عمومی» سازمان دهی شده اند، درمانده است:
- از یک سو یکی از وظایف بنیادین دولت ها بر اساس کنوانسیون های بین المللی همچون میثاق بین المللی حقوق اقتصادی - اجتماعی و فرهنگی و همچنین مقررات داخلی همچون اصل سی و سوم قانون اساسی، ارائۀ خدمات عمومی در حوزۀ آموزش است که در حوزۀ دانشگاه های دولتی از طریق تجهیز و اختصاص اراضی و املاک به آنها صورت می پذیرد؛6 با توجه به تلقی این اقدام به عنوان خدمتی عمومی، کلیۀ اموال غیرمنقولی که در راستای تسهیل حق بر آموزش در اختیار دانشگاه های دولتی قرار گرفته است ـ همچون ساختمان های کلاسی، کتابخانه ها، محیط های ورزشی و مؤسسات تحقیقاتی ـ به عنوان اموال به کارگرفته شده در راستای خدمت عمومی قسمی از اموال عمومی تلقی می گردند.
تلقی عمومی بودن این اموال بدین معنا است که دانشگاه و دولت نمی توانند به طورمستقل این اموال را مورد نقل و انتقال قرار دهند؛ زیرا قاعدۀ عمومی در خصوص اموال مذکور آن است که نقل و انتقال آنها مصوبۀ مجلس قانونگذار را می طلبد.7 در این خصوص تبصرۀ ۲ بند ج ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴، پایبندی به این قاعدۀ عمومی را به ذهن متبادر می سازد. بر اساس این مقرره هرگونه واگذاری و برون سپاری در حوزۀ فعالیت های آموزشی به بخش غیردولتی تابع مصوبۀ دیگری از مجلس در این باب است. براین اساس، با توجه به آنکه سیاست معمول خصوصی سازی در نظام آموزشی، واگذاری مالکیت مدارس و دانشگاه ها به بخش خصوصی در راستای گسترش مشارکت عمومی و مالکیت مردمی است8، می توان تبصرۀ ۲ بند ج مادۀ ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ در خصوص لزوم مصوبۀ مجلس در باب خصوصی سازی اموال نظام آموزش را به منزلۀ لزوم أخذ مصوبۀ مجلس در واگذاری اموال بخش آموزش دانست.
- از سوی دیگر به موجب مواد ۱۱۴ و ۱۱۵ قانون محاسبات عمومی کلیۀ اموال غیرمنقول مؤسسات زیرمجموعۀ دولت همچون دانشگاه های دولتی، در مالکیت دولت محسوب شده و با تصویب هیأت وزیران قابل فروش و واگذاری می باشد. این مقررات که بر عکس قانون اجرای سیاست های کلی، اجازۀ فروش اموال دانشگاه های دولتی را به دولت به عنوان مالک می دهد، قرینه ای بر دولتی بودن اموال دانشگاه های دولتی است؛
- در نهایت به موجب مادۀ هفت قانون اجازۀ تأسیس دانشگاه تهران، بند الف مادۀ ۴۹ قانون برنامۀ چهارم، مادۀ ده قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، بند ب مادۀ بیست قانون برنامۀ پنجم و مادۀ یک قانون احکام دائمی برنامه های توسعۀ کشور، قانونگذار استقلال دانشگاه را در تمامی زمینه ها ازجمله در حوزۀ اموال و مالکیت به رسمیت شناخته است. اگرچه این استقلال حقوقی برای مؤسسات دولتی دیگر هم بنا به مادۀ دو قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد؛ لیکن تفاوتی که استقلال دانشگاه با استقلال سایر مراکز دارد، تصریح قانونگذار به این نکته است که دانشگاه ها، صرفاً تابع مصوبات هیأت امنا که رکن ابرازکنندۀ ارادۀ شخصیت حقوقی دانشگاه ها است، می باشند؛ درحالی که می دانیم در مؤسسات و ارگان های زیرمجموعۀ دولت، بر مبنای «اصل قانونی بودن» در نظام حقوق اداری، قوانین و مصوبات مجلس بر ساختار اداره حاکم است.9
این استقلال که به مفهوم خودمختاری دانشگاه در ادارۀ امور خود می باشد، در دو سطح محتوایی و شکلی وجود دارد. سطح محتوایی در باب تدوین برنامه ها و سیاست های مربوط به دانشگاه است؛ درحالی که استقلال شکلی، به خودمختاری دانشگاه در باب چگونگی ادارۀ اموال و مدیریت درآمدها و بودجه های تخصیص یافته تعلق دارد.10 تحقق این امر به معنای تثبیت رژیم مالکیت خصوصی بر اموال دانشگاه ها است.
وجود قوانین ضد و نقیض فوق که هرکدام ماهیت متفاوتی را برای اموال غیرمنقول تحت تصرف دانشگاه های دولتی به ذهن متبادر می کند، نه تنها پژوهشی مستقل در این حوزه را ضروری می سازد، بلکه این موضوع را نیز اثبات می کند که برای ارائۀ تفسیری کارآمد از «آنچه ماهیت این اموال هست»، بررسی مقررات کفایت نمی کند؛ زیرا بر اساس مقررات موجود ماهیت های متفاوتی برای این اموال قابل تصور است؛ بنابراین یک منبع مکمل نیاز است تا بتوان تفسیر درستی از این مقررات داشت. به همین دلیل در این پژوهش، بررسی رویۀ قضایی دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع مفسر مقررات حقوق اداری مکمل تحلیل مقررات لازم الاجرا است.
در خصوص پیشینۀ تحقیق گفتنی است که بخشی از آشفتگی رژیم حقوقی اموال غیرمنقول دانشگاه های دولتی مرهون عدم پرداختن دکترین به مسالۀ ماهیت شناسی نوع اموال تحت اختیار این دانشگاه ها در قلمرو «آنچه هست» و «آنچه باید باشد» است. اگرچه نسبت به مبانی این موضوع که بحث «استقلال دانشگاه» در حوزه های مختلف ازجمله استقلال مالی و مالکیتی است، پرداخت های متعددی از جانب اندیشمندان علم مدیریت در داخل و خارج صورت گرفته است11، اما تبیین ماهیت اموال غیرمنقول دانشگاه ها و تحلیل آن در چهارچوب منطق کارآمدی برای حرکت از آنچه هست به آنچه باید باشد موضوعی است که برای اولین بار در این مطالعۀ حقوقی مطرح می گردد.
بر اساس آنچه گفته شد، این پژوهش با تکیه بر روش جمع آوری اطلاعات کتابخانه ای و مراجعه به اسناد و مدارک قانونی و آرای صادره از دیوان عدالت اداری و در چهارچوب روش تحقیق توصیفی ـ تحلیلی در وهلۀ اول درصدد شناسایی نوع رژیم حقوقی حاکم بر اموال غیرمنقول دانشگاه ها در چهارچوب شناسایی ماهیت عمومی، دولتی و یا خصوصی این اموال است. در وهلۀ دوم گفتنی است که با توجه به آنکه دانشگاه ها برای تخصیص بهینۀ منابع و استفادۀ مطلوب از امکاناتی که در اختیار دارند، نیازمند رژیم حقوقی هستند که دارای آزادی عمل بیشتری بوده و بتواند سیاست های هیأت های امنا را عملیاتی سازد، به این موضوعات خواهد پرداخت که اولاً: رژیم حقوقی حاکم برای اراضی و املاک تحت تصرف دانشگاه تا چه میزان می تواند دانشگاه را به اهدافی که در صدد دستیابی به آنهاست برساند و ثانیاً: در صورت عدم کارآمدی کدام رژیم حقوقی را می توان کارآمد تلقی نمود.
۱- رژیم های حقوقی قابل تصور در حوزۀ اموال تحت تصرف دانشگاه های دولتی
مروری بر مقررات و دکترین حقوق اموال و مالکیت نشان می دهد که اموال غیرمنقول از حیث ماهیت شناسی به سه بخش قابل تقسیم اند: اموال عمومی، اموال دولتی و اموال خصوصی. در این بخش به معرفی هریک از این ماهیات پرداخته و ذیل هر بخش رژیم حقوقی حاکم بر اموال غیرمنقول دانشگاه های دولتی را بر اساس مقررات موجود با آنها تطبیق خواهیم داد.
۱-۱- اموال عمومی
در ترکیب اموال عمومی وصف «عمومیت» در دو معنا مورد استعمال است. گاهی عمومی بودن «ناظر به مالک» است؛ در این معنا «اموال عمومی»12 به عنوان «اموالی که در اختیار مؤسسات عمومی قرار دارد» تعریف می شود و اعم از اموال دولتی و اموال عمومی در معنای خاص است.13 در معنای دیگر که «ناظر به خود مال» است، «اموال عمومی»14 به «اموالی گفته می شود که به استفادۀ عمومی تخصیص یافته اند یا برای انجام خدمت عمومی ضروری تلقی می شوند.»15 این مفهوم معنای خاص اموال عمومی است و در این نگارش مقصود از اموال عمومی همین معنا است.
در حقوق فرانسه بحث اموال عمومی از قدیم الایام یکی از مباحث رایج در میان حقوقدان ها بوده است.16 بااین حال تا پیش از سال ۲۰۰۶ پرداختن به این اموال و نظام مند ساختن رژیم حقوقی حاکم بر آنها اهمیت چندانی نزد قانونگذار نداشت. دراین خصوص مقنن قانون مدنی فرانسه به جای ارائۀ تعریفی جامع و مانع، تنها به ذکر برخی از ویژگی های این اموال همچون «عدم قابلیت تملک خصوصی» و «عدم قابلیت دادوستد» بسنده نموده بود؛17 بر همین اساس رژیم حقوقی حاکم بر این اموال را هم می بایست از میان مقررات پراکنده ای که در قوانین «مالکیت دولتی»18، «مالکیت عمومی رودخانه ها و کشتی رانی داخلی»19 و مقررات دریایی، جاده ای و ریلی بود، جست وجو می کرد.20 بااین حال قانونگذار فرانسوی در ۲۱ آوریل ۲۰۰۶ با تصویب قانون شمارۀ ۴۶۰-۲۰۰۶ موسوم به «قانون جامع اموال اشخاص عمومی21» علاوه بر آنکه رژیم حقوقی پراکندۀ اموال عمومی را یکپارچه نمود، برای اولین بار اموال عمومی را تعریف کرد.22 به موجب ماده L.۲۱۱۱-۱ این قانون، «به مجموعه اموالی که یا به طور مستقیم توسط عموم مردم مورد استفاده قرار می گیرند یا به یک خدمت عمومی اختصاص یافته است ...» اموال عمومی اطلاق می شود.23
مروری بر ادبیات حقوقی ایران حاکی از آن است که اگرچه تعریفی جامع در نظر قانونگذار حول اموال عمومی شکل نگرفته است، اما بر اساس استنباطی که مورد تأیید دکترین حقوق اموال نیز قرار دارد24، از جمع مواد ۲۵ و ۲۶ قانون مدنی که صراحتاً با عبارات «اموالی که مورد استفاده عموم است» و «اموال دولتی که معد است برای مصالح یا انتفاعات عمومی» اموال عمومی را مورد خطاب قرار داده است، می توان دریافت که نظر قانونگذار قانون مدنی نیز همان معیاری است که توسط قانونگذار فرانسوی اتخاذ شده است.
نکتۀ شایان توجه در خصوص اموال عمومی، رابطۀ حقوقی است که میان دولت و این اموال وجود دارد. رابطه ای که اگرچه به عقیدۀ بسیاری اساساً از جنس مالکیت نیست و رابطۀ مالکانه محسوب نمی شود، اما حتی اگر آن را مالکیت هم بدانیم، تفاوت فاحشی با مفهوم معمول و متعارف مالکیت دارد. در تشریح این موضوع شایان ذکر است که مالکیت عمومی یا Domaine در حقوق فرانسه از ریشۀ لاتین dominium به معنای حاکمیت یا ولایت اخذ شده است.25
در این مفهوم اموال عمومی به مثابۀ محجورینی هستند که برای آنکه بتوانند در برابر شهوت تملک خصوصی عموم جامعه حفظ شوند، نیازمند یک ولی یا سرپرست می باشند؛ بنابراین قوۀ حاکمه به عنوان قدرت برتر نقش سرپرست را ایفا نموده و در صدد نگهداری و ادارۀ این اموال برمی آید؛ بنابراین اختیارات دولت در مالکیت این اموال تنها در حد نگهداری و مدیریت آنها است و به هیچ عنوان حق تملک شخصی یا واگذاری این اموال برای قوۀ حاکمه وجود ندارد. از مجموع صفات مالک تنها همین وصف به دولت می رسد و این همان نقطۀ مشترکی است که میان «ولایت» و «مالکیت» وجود دارد و سبب پدید آمدن مفهوم مالکیت عمومی گردیده است.26
۱-۱-۱- اموال تحت تصرف دانشگاه به مثابۀ اموال عمومی
در دنیای مدرن بشری، آموزش و پرورش نه تنها به عنوان یک حق بلکه به عنوان یک نیاز عمومی مطرح می شود و دولت ها برای بقای جامعه در حوزه های مختلف، مکلف به تجهیز سیستم آموزشی از نظر مالی و تخصیص محیط آموزشی به دانشگاه ها و مدارس جهت برآورده ساختن این نیاز است.27 در همین راستا هم فراز سوم از بند دو ماده ۱۳ میثاق بین المللی حقوق اقتصادی ـ اجتماعی و فرهنگی، دولت ها را مکلف به فراهم نمودن کلیۀ وسایل مقتضی در راستای رشد و توسعۀ نظام آموزش عالی نموده است.28 قانون اساسی هم در اصل سوم «تسهیل و تعمیم آموزش عالی» و در اصل سی ام «گسترش رایگان وسایل تحصیلات عالی تا سر حد خودکفایی کشور» را ازجمله تکالیف دولت ایران برشمرده است. لذا شکی نیست که آموزش و پرورش در سطح آموزش عالی یکی از مهم ترین و ضروری ترین خدمات عمومی است و دولت با تأسیس دانشگاه های دولتی درصدد برآورده ساختن این نیاز برآمده است. شاید بی دلیل نباشد که به دانشگاه های دولتی در ادبیات انگلیسی Public University گفته می شود؛ مفهومی که بیشتر بر بُعد عمومی و ملی بودن این دانشگاه ها تأکید دارد و به همین دلیل در فارسی به «دانشگاه ملی» ترجمه شده است. بر مبنای معیار خدمت عمومی، اموال غیرمنقولی نظیر اراضی و ساختمان دانشکده ها، کتابخانه ها، محیط های ورزشی و مؤسسات تحقیقاتی که در اختیار دانشگاه ها قرار دارد و در جهت برطرف نمودن نیاز به آموزش عالی مورد استفاده قرار می گیرند، می توانند در زمرۀ اموال عمومی تلقی گردند؛ خصوصاً آنکه بسیاری از این فضاها و ساختمان ها نه تنها به آموزش عالی تخصیص یافته اند، بلکه سبک معماری ساختمانی و فضاسازی ها به گونه ای است که جز اختصاص به یک محیط آموزشی آکادمیک مصرف دیگری ندارند.
بررسی مقررات مربوط به دانشگاه های دولتی در ایران نشان می دهد که اگرچه قانونگذار هیچ گاه به صراحت ماهیت عمومی بودن این اموال را نپذیرفته است، لیکن از برخی از مقررات می توان تلقی عمومی بودن این اموال را داشت. دراین خصوص می توان به قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۷ اشاره کرد. یکی از حوزه هایی که به موجب تبصرۀ دوم بند ج ماده سه قانون مذکور از حیطۀ مقررات خصوصی سازی قانون سیاست های کلی مستثنی شده است، حوزۀ آموزش است و قانونگذار خصوصی سازی در این بخش را نیازمند قانونی جداگانه دانسته است.29
در تشریح مقررۀ فوق شایان ذکر است که خصوصی سازی در تعریف صاحب نظران به مجموعه اقداماتی گفته می شود که کنترل، مالکیت و یا مدیریت را از بخش دولتی به بخش خصوصی منتقل می کند30 و در سطوح و بخش های گوناگونی ازجمله حوزۀ آموزش قابل اعمال است. بنا به نظر صاحب نظران، در حوزۀ آموزش متداول ترین شیوه در امر خصوصی سازی مراکز آموزشی، انتقال مالکیت مراکز آموزشی دولتی به بخش خصوصی است.31 لذا تبصرۀ دوم بند ج ماده سه در خصوص لزوم اخذ مصوبۀ مجلس در حوزۀ خصوصی سازی اموال حوزۀ آموزش را می توان این گونه تفسیر کرد که قانونگذار واگذاری مالکیت مراکز آموزشی دولتی به بخش خصوصی را نیازمند مصوبۀ مجلس دانسته است. همان طور که پیش تر نیز گفته شد، لزوم اخذ مجوز از مجلس اصولاً تنها زمانی صورت می پذیرد که موضوع واگذاری، «اموال عمومی» باشد و این قاعده ای است که در حقوق کشورهای متعددی همچون آمریکا و فرانسه مورد پذیرش قرار گرفته است و در حقوق ایران اگرچه به صراحت از جانب قانونگذار تبیین نشده است32، اما به عقیدۀ صاحب نظران، تصویب مقررات گوناگونی در باب اعطای مجوز واگذاری اموال عمومی شکی باقی نمی گذارد که در حقوق ایران نیز این قاعده مورد پذیرش است؛ زیرا مالک حقیقی این اموال عموم مردم می باشند و تصمیم گیری دربارۀ واگذاری این اموال موضوعی است که بایستی قوۀ مقننه به عنوان نمایندگان عمومی نسبت به آن تصمیم گیری نمایند.33 بنابراین اگر تبصرۀ ۲ بند ج ماده ۳ قانون سیاست های کلی اصل ۴۴، خصوصی سازی اموال حوزۀ آموزش را منوط به قانون مصوب مجلس می داند، این موضوع را می توان دلالت بر عدم مالکیت دولت و دانشگاه ها بر اموال این بخش دانسته و ماهیت عمومی بودن این اموال را استنباط نمود.
در اثبات ماهیت اموال غیر منقول تحت تصرف دانشگاه های دولتی اگرچه رویۀ عملی متشتت است، اما آرایی می توان یافت که حاکی از عمومی بودن ماهیت این اموال است. دراین خصوص دادنامۀ شمارۀ ۹۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، در خصوص شکایتی که توسط سازمان بازرسی کل کشور علیه دانشگاه جامع علمی کاربردی به خواستۀ ابطال مصوبۀ مورخ ۵/۱۱/۱۳۹۵ شورای دانشگاه جامع علمی کاربردی در سال ۹۸ صادر شد، شایان توجه است. گفتنی است که شورای مرکزی دانشگاه در سال ۹۵ مقرره ای را مصوب نمود که بر اساس آن به دانشگاه اجازه داده می شد تا در اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی و در راستای تمرکز زدایی و کاهش تصدی گری دانشگاه در امور اجرایی آموزش های علمی ـ کاربردی، مراکز علمی ـ کاربردی وابسته به دانشگاه را بر اساس دستورالعملی که به تصویب هیأت رئیسۀ دانشگاه می رسد، در چهارچوب ضوابط و مقررات مالی ـ اداری و پس از أخذ مجوز از هیأت امنا واگذار کند؛ اما هیأت عمومی دیوان به استناد تبصرۀ ۲ بند ج ماده ۳ این اموال را اساساً از چهارچوب مقررۀ مذکور مستثنی نموده و با توجه به آنکه قانونی در مورد نحوۀ واگذاری این اموال به تصویب مجلس قانونگذار نرسیده است، این اموال را قابل واگذاری ندانسته و رأی به ابطال مقررۀ مذکور داد.
دانشگاه جامع علمی ـ کاربردی ماهیتاً یک دانشگاه دولتی است؛ زیرا اگرچه دریافتی هایی به عنوان هزینۀ تحصیل در دانشگاه دارد، لیکن به موجب ماده ۱۳ اساسنامه این دانشگاه «منابع لازم برای انجام وظایف و مأموریت های دانشگاه جامع و حمایت از آموزش های علمی ـ کاربردی از محل بودجۀ عمومی، کمک دولت و سهمی که دستگاه های اجرایی در امر آموزشی دارند، تأمین می شوند.» علاوه براین به موجب مادۀ ۱۳ آیین نامه شورای عالی آموزش های علمی ـ کاربردی، بودجه و اعتبارات طرح ها و برنامه ها، هزینه های اداری و سرمایه ای برای انجام دادن وظایف و نیل به اهداف شورای عالی همه ساله توسط دبیر کل تهیه شده و ردیف مشخصی در بودجۀ سالیانه دارد؛ بنابراین به نظر می رسد هر دانشگاه دولتی که به جای دانشگاه جامع علمی ـ کاربردی طرف این شکایت سازمان بازرسی قرار می گرفت، با این حکم مواجه می شد.
۱-۲- اموال دولتی34
اموال دولتی را بنا به یک تفسیر می توان در قلمرو اموال عمومی به معنای اعم و بنا به تفسیری دیگر در زمرۀ اموال خصوصی به معنای اعم قلمداد نمود. اگر شاخص دسته بندی اموال «شخص مالک» باشد، اموال دولتی نوعی از اموال عمومی محسوب می شوند که در مالکیت دولت قرار دارند؛35 اما اگر معیار طبقه بندی را نوع مقررات حقوقی حاکم بر اموال غیرمنقول بدانیم اموال دولتی مشابه اموال خصوصی است و علی القاعده تابع مقررات مدنی و تجاری اند.36 همین دو جانبه گرایی باعث شده است اموال دولتی را به عنوان یک رژیم حقوقی مستقل که مابین اموال عمومی و خصوصی است تلقی کنیم.
در خصوص اموال دولتی تعاریف متعددی ارائه شده است. عده ای معتقدند به واسطۀ آنکه ثبت املاک باعث می شود حقوقی قطعی و غیرقابل انکار نسبت به اراضی تحت مالکیت خصوصی دولت ایجاد شود، آن دسته از اراضی و املاک دولتی شناخته می شوند که به نام دولت ثبت مالکیت شده باشند.37 این تعریف از دو جهت دارای اِشکال است:
اولاً، در برخی کشورها همچون ایران بسیاری از املاک تشریفات ثبتی را طی نکرده و در دفتر املاک به ثبت نرسیده اند؛ اگر بنا باشد این تعریف در این نظام های حقوقی مجری باشد بسیاری از املاکی که دولت بر آنها حق مالکیت دارد اما به ثبت نرسیده است از مایملک دولت خارج شده و دولت را تضعیف می کند. موضوعی که در نهایت منتهی به ضرر عموم جامعه می شود.
ثانیاً، این تعریف اگرچه در مقام تمییز مالکیت دولتی از خصوصی، تعریف کارآمدی است اما در تمییز اموال عمومی از دولتی ناکارآمد است؛ زیرا اگرچه جنس مالکیت دولت در اموال عمومی و دولتی متفاوت است، اما مالکیت هردوی این اموال به نام دولت ثبت می شود و از نظر صدور سند ثبتی به نام دولت هیچ تفاوتی میان اموال عمومی و دولتی وجود ندارد؛ دراین خصوص اگرچه عده ای از دکترین حقوق ثبت املاک به واسطۀ آنکه اموال عمومی به طور اختصاصی قابل تملک اختصاصی نمی باشند آنها را غیر قابل ثبت می دانند38، لیکن به نظر می رسد بسیاری از اراضی و املاک عمومی برای صیانت از تجاوز متجاوزین بایستی به ثبت برسند و اصلاً بخشی از نقش ولایت مدارانۀ دولت در خصوص این اموال لزوم طی تشریفات ثبتی در راستای جلوگیری از دست اندازی دیگران است؛39 لذا مدعای دکترین مذکور نمی تواند مقرون به صحت باشد.
در تعریفی دیگر که مادۀ L۲۲۱۱-۱ قانون جامع اموال عمومی ارائه داده است، اموال دولتی به آن دسته از اموال تحت تملک دولت اطلاق می گردد که در دستۀ اموال عمومی نباشند.40 این تعریف اگرچه ایرادات تعریف سابق را ندارد و ضمن توجه به مالکیت دولت، تفاوت میان اموال عمومی و دولتی را نیز مدنظر قرار داده است، اما مخاطب را با معیاری روشن در تفکیک میان اموال عمومی و دولتی مواجه نمی سازد.
به عقیدۀ بسیاری از اندیشمندان وجه ممیزۀ اموال دولتی از عمومی که باعث می شود اندیشمندان مالکیت دولت بر اموال عمومی را مالکیت محسوب نکنند، «قابلیت انتقال و واگذاری» است.41 آنچه از نظریۀ صاحب نظران حقوق اداری اموال برمی آید آن است که دولت در کنار آنکه وظیفۀ خدمت عمومی را برعهده دارد، همانند اشخاص خصوصی درصدد کسب سود نیز می باشد. دراین راستا اگرچه بخشی از اموال دولت، عمومی محسوب شده و خارج از قلمرو تجارت است، اما بخش دیگری از اموال از رژیم حقوق خصوصی تبعیت می کند و قابل انتقال است.42 براین اساس اموال دولتی به آن دسته از اموال تحت تملک دولت گفته می شود که «اصولاً بر مبنای مقررات مدنی و بازرگانی اداره می شود و به هر شخص حقیقی و حقوقی قابل انتقال و واگذاری است.»43
۱-۲-۱- اموال تحت تصرف دانشگاه به مثابۀ اموال دولتی
مطابق تعریف مادۀ سه قانون محاسبات عمومی هر واحد سازمانی که به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره شود و عنوان وزارتخانه نداشته باشد، مؤسسۀ دولتی نام دارد. بنا به این تعریف دانشگاه های دولتی نیز قسمی از مؤسسات دولتی تلقی می شوند. مؤسساتی که به موجب قوانین مصوب مجلس قانونگذار44 یا مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی45 ـ که در حکم قانون تلقی می شود46 ـ ایجاد شده اند و حسب مورد زیرمجموعۀ یکی از قوا یا وزارتخانه ها قرار می گیرند. دراین خصوص مادۀ ۱۱۴ قانون محاسبات عمومی کلیۀ اموال غیرمنقول مؤسسات دولتی را متعلق به دولت می داند. اگر صرفاً به این گزاره توجه شود به هیچ عنوان نمی توان دولتی یا عمومی بودن این اموال را تشخیص داد؛ هرچند که خصوصی بودن آن را منتفی می سازد.
بااین حال مقررۀ ۱۱۵ قانون محاسبات به امکان فروش این اموال با مجوز هیأت وزیران اشاره دارد؛ درحالی که می دانیم واگذاری اموال عمومی، تنها با مجوز مجلس در چهارچوب تصویب قانون امکان پذیر است. لذا به نظر می رسد این مقرره را باید دلیلی بر مالکیت اختصاصی دولت بر اموال مؤسسات زیرمجموعۀ خود دانست. دراین راستا هیأت وزیران در سال ۱۳۷۲ آیین نامۀ جدید اموال دولتی را به تصویب رساند. در این آیین نامه، اموال دولتی به مجموعه اموالی تعریف شده است که توسط وزارتخانه ها، مؤسسات و یا شرکت های دولتی خریداری می شود یا به هر طریق قانونی دیگر به تملک دولت درآمده یا درمی آیند.47 تأکید قانونگذار بر قابلیت خریداری و تملک به هر طریق قانونی دیگر، بیش از هر چیز قابلیت نقل و انتقال اموال مؤسسات دولتی را به ذهن متبادر می سازد. به همین دلیل هم در بخش های چهارم و پنجم این آیین نامه مقرراتی در باب امکان انتقال و واگذاری مالکیت این اموال ارائه شده است؛ موضوعی که دلیل دیگری بر دولتی بودن اموال دانشگاه های دولتی است. در حقیقت هیأت وزیران به عنوان ابرازکنندۀ ارادۀ شخصیت حقوقی دولت است و مصوباتش تنها در باب امکان انتقال اموال دولتی معتبر است. لذا این مقررات را باید حمل بر دولتی بودن اموال دستگاه های زیر مجموعه دانست.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در دادنامۀ شماره ٢۴۶۶ در خصوص ابطال ماده شصت آیین نامۀ مالی ـ معاملاتی دانشگاه صنعتی شریف مصوب ۱۳۹۶ هیأت امنا که مقرر می داشت: «تبدیل به احسن نمودن اموال غیرمنقول مازاد بر نیاز دانشگاه به استثنای اموال غیرمنقولی که از نفایس و آثار ملی و بناهای تاریخی است از طریق فروش اموال مذکور صرفاً با تصویب هیأت امنا مجاز است. وجوه حاصل از فروش این گونه اموال به حساب درآمد اختصاصی دانشگاه واریز می شود.» بر مبنای استنباط دولتی بودن اموال مذکور حکم به ابطال مقررۀ مذکور داد. در این دادنامه اشاره شده است: «... ازآنجایی که دانشگاه صنعتی شریف دولتی بوده و تمامی املاک و اموال غیرمنقول متعلق به آن اعم از آنکه به نام دانشگاه ثبت شده یا به نام دولت و در اختیار دانشگاه باشد جزء اموال دولتی محسوب می شوند که فروش آنها توسط دانشگاه ممنوع و از مصادیق فروش مال غیر، محسوب می شود، لذا مصوبۀ مورد شکایت خارج از اختیار هیأت امنا و مخالف با قانون وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.» براین اساس رژیم حقوقی اموال دولتی به واسطۀ آنکه دانشگاه های دولتی نوعی از مؤسسات دولتی محسوب می شوند، بر اراضی و املاک تحت تصرف این دانشگاه ها قابل اعمال است.
۱-۳- اموال خصوصی48
با وجود آنکه رژیم حقوقی حاکم بر اموال خصوصی، موضوع قانون مدنی است و اصلاً باب دوم از کتاب اول این قانون به این موضوع اختصاص دارد، قانونگذار صراحتاً تعریفی از این اموال ارائه نداده است؛ هرچند به طور ضمنی می توان تعاریفی از آن را یافت. برای مثال فصل سوم از باب اول کتاب اول قانون مدنی در مورد اموالی است که «مالک خاص» ندارند؛ در تفسیر این عبارت برخی حقوقدانان معتقدند مقصود از مالک خاص، مالک خصوصی است و بر همین اساس «اموال خصوصی به آن دسته از اموالی گفته می شود که در مالکیت خصوصی افراد قرار دارد.»49 این تعریف، به ناچار ارائۀ تعریفی پیرامون مالکیت خصوصی را نیز الزامی می سازد. موضوعی که از جانب قانونگذار بدون پاسخ مانده است. کلارک50 و کولر51، دو تن از پژوهشگران حوزۀ مالکیت، در یک تعریف عملی مالکیت خصوصی را به عنوان بالاترین مرتبۀ حقوق عینی تعریف نموده اند که به موجب آن شخص واجد وصف کنترل کنندگی مال می شود.52 در این تعریف، مالکیت دارای دو وصف «کنترل نسبت به شی ء» و «کنترل در برابر عموم جامعه» است.53
مفهوم کنترل نسبت به شی ء همان وصف «اطلاق54» مالکیت خصوصی است که در ادبیات حقوقی ایران رواج یافته است. در نظریات گذشتگان، اطلاق منشأ قدرت بی چون و چرای مالک نسبت به مملوک بود، به طوری که مالک به هر طریقی که می خواست، جز در مواردی که استثنائاً ممنوع بود، می توانست از مال خود بهره برداری کند.55 برای مثال هگل در تعریف مالکیت خصوصی، آن را حقی می دانست که به موجب آن دارنده می توانست مملوک را به هر چیزی که تمایل دارد تبدیل کند؛ زیرا مالکیت خصوصی نشانۀ آزادی و نمایان گر تسلط انسان بر طبیعت است.56 بااین حال با گذر زمان و تبدیل مبنا و منشأ مالکیت از عرف به قانون، این تعریف نیز تغییر کرد و مفهوم «اطلاق» به «تسلط قانونی بر شی ء» تغییر مفهوم داد.
به این ترتیب مالکیت باتوجه به مفهوم اطلاق ـ همان طور که در مادۀ ۵۴۴ قانون مدنی فرانسه و ماده ۳۰ قانون مدنی ایران اشاره شده است ـ «حق تصرف در ملک به مطلق ترین وجه خود است. به شرط آنکه به موجب قوانین موضوعه ممنوع نباشد.»57
مفهوم کنترل در برابر عموم جامعه همان وصف «انحصار58» در نظر حقوق دان های ایرانی است. در این مفهوم مالکیت به عنوان حقی در نظر گرفته می شود که از حقوق مالک در برابر غیرمالک محافظت می کند.59 این مفهوم که در مواد ۵۴۵ قانون مدنی فرانسه60 و ماده ۳۱ قانون مدنی ایران61 تجلی یافته است، روی دیگر سکۀ مالکیت خصوصی است؛ زیرا اگر مالک هیچ ابزاری برای محروم کردن دیگران از مایملک خود نداشته باشد، مالکیت خصوصی مفهومی ندارد.62
با توجه به مفهوم مالکیت خصوصی، اموال خصوصی را می توان در یک تعریف جامع به اموالی تعریف کرد که «در مالکیت اشخاص خصوصی قرار دارد و این افراد حق بهره مندی از انحای تصرفات ـ اعم از تصرفات عینی یا حقوقی ـ و ممانعت از تصرف دیگری را در حدود قانون در اختیار دارند.»63
۱-۳-۱- اموال تحت تصرف دانشگاه به مثابۀ اموال خصوصی
اعتبار یک رژیم حقوقی مستقل در خصوص دانشگاه ها، موضوعی است که رگه های آن را از اوایل عصر قانونگذاری می توان مشاهده نمود. برای مثال مادۀ هفت قانون اجازه تأسیس دانشگاه تهران مصوب ۱۳۱۳، این دانشگاه را دارای شخصیت حقوقی و از لحاظ اداری و مالی مستقل دانسته است. بااین حال جای خالی مقررات عمومی که استقلال کلیۀ دانشگاه ها را به عنوان قاعدۀ عمومی پذیرا باشد و حدود آن را مشخص کند، همواره احساس می شد. این خلأ تا سال ۱۳۸۳ ادامه داشت تا اینکه قانونگذار ابتدائاً در مادۀ ۱۰ قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت عتف، کلیۀ دانشگاه ها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی را دارای شخصیت حقوقی مستقل تلقی نمود و آنها را تابع ضوابط و آیین نامه های خاص مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی که به تصویب هیأت امنا و تأیید وزیر می رسد، دانست. کمتر از یک ماه بعد و در شهریور ماه همان سال قانون برنامۀ چهارم توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران را به تصویب رساند. قانونی که در بند الف مادۀ ۴۹، درصدد تکمیل مقررۀ مذکور برآمد و علاوه بر تکرار مفاد این مقرره به صراحت دانشگاه ها را معاف از رعایت برخی قوانین همچون قانون محاسبات عمومی، قانون استخدام کشوری و سایر قوانین و مقررات عمومی، اداری ، مالی و استخدامی دانست. اهمیت این موضوع نزد قانونگذار به اندازه ای بود که نه تنها مفاد مذکور را بار دیگر در قانون برنامۀ پنجم در قالب بند ب ماده ۲۰ گنجاند، بلکه به عنوان یکی از مؤلفه های اصلی توسعه، در ماده یک قانون احکام دائمی توسعه نیز این مقرره را تکرار کرد.
در خصوص اثبات رژیم مالکیت خصوصی دانشگاه ها، دادنامۀ شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۵۵۰ هیأت تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی دیوان عدالت اداری مورخ ۲۹ آبان ۱۳۹۸ در دعوای سازمان بازرسی کل کشور علیه دانشگاه صنعتی شریف شایان توجه است. گفتنی است هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف به استناد مادۀ یک قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و با تلقی مالکیت خصوصی دانشگاه بر اموال تحت اختیار خود در جلسۀ مورخ ۵/۵/۱۳۹۲ بی آنکه خود را موظف به رعایت مقررات مربوط دستگاه های دولتی نماید، دستوری مبنی بر تشکیل شرکت سرمایه گذاری مشترک دانشگاه با بانک ملت در قالب اساسنامۀ سازمان توسعه و سرمایه گذاری دانشگاه برای مدیریت املاک و دارایی های دانشگاه صادر نمود. سازمان بازرسی با طرح این ادعا که هیات امنا اساساً چنین اختیاری نسبت به این اموال ندارد، درصدد ابطال این مصوبه برآمد؛ لیکن هیأت تخصصی دیوان با این استدلال که بنا به نص صریح ماده بیست قانون برنامۀ پنجم و مادۀ یک قانون احکام دائمی توسعه، اموال دانشگاه ها تنها در چهارچوب آیین نامه های مالی و معاملاتی هیأت امنا که به تأیید وزارت علوم رسیده است مدیریت می شوند، اختیارات تام هیأت امنا نسبت به ادارۀ اموال دانشگاه را به رسمیت شناخته و رأی به عدم ابطال این مقرره صادر نمود. در تشریح این رأی شایان ذکر است که دانشگاه به عنوان یک شخصیت حقوقی، دارای اراده است و این اراده در قالب مصوبات رکن تصمیم گیرنده یعنی هیأت امنا متبلور می شود.64 بنابراین اگر در رأی فوق الذکر، برای مدیریت اموال و دارایی های دانشگاه صرفاً آیین نامۀ مالی و معاملاتی مصوب هیأت امنا لازم الاجرا شناخته شده است، این بدان معناست که حاکمیت ارادۀ شخصیت حقوقی دانشگاه نسبت به اموال تحت اختیارش مورد تأیید قرار گرفته است؛ موضوعی که قرینه ای است بر تثبیت مالکیت خصوصی این ارگان بر اموال تحت تصرف خود.
۲- شناسایی رژیم حقوقی حاکم و تحلیل میزان کارآمدی آن
پس از طرح مقررات گوناگون که هریک به طریقی مثبت نوعی ماهیت برای اموال غیرمنقول دانشگاه ها بوده است، مسألۀ قابل طرح آن است که بالأخره این اموال در کدام دسته قرار می گیرد و آیا این ماهیت بر اساس اهداف و سیاست های قانونگذار یک ماهیت کارآمد تلقی می شود.
از یک سو، دادنامۀ شمارۀ ۹۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دراین خصوص به تبصرۀ دوم بند ج مادۀ سه قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ اشاره کرده است و به نظر می رسد یکی از تفاسیری که می توان از این مقرره ارائه داد، آن است که چون خصوصی سازی در نظام آموزش و پرورش و آموزش عالی اصولاً ملازمه با واگذاری مالکیت مدارس و دانشگاه های دولتی دارد، تلقی قانونگذار در این تبصره، عمومی بودن این اموال بوده و بر همین اساس مجوز صریح مجلس در خصوص امکان واگذاری را الزامی دانسته است؛
از سوی دیگر، دانشگاه های دولتی بر طبق مادۀ سه قانون محاسبات عمومی یک موسسۀ دولتی تلقی می شوند و به موجب مواد ۱۱۴ و ۱۱۵ این قانون کلیۀ این اموال در مالکیت انحصاری دولت بوده و به موجب مصوبۀ هیأت وزیران قابل واگذاری است. موضوعی که دال بر دولتی بودن این اموال است و به عینه در دادنامۀ شمارۀ ٢۴۶۶ هیأت عمومی دیوان عدالت نیز مورد تأیید قرار گرفته است؛
در نهایت به موجب مادۀ ۱۰ قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت عتف، بند الف مادۀ ۴۹ قانون برنامۀ چهارم، بند ب ماده ۲۰ قانون برنامۀ پنجم و مادۀ ۱ قانون احکام دائمی، دانشگاه دارای استقلال مالی است و در ادارۀ امور خود صرفاً تابع مصوبات هیأت امنا به عنوان رکن ابراز کنندۀ ارادۀ شخصیت حقوقی دانشگاه است. موضعی که می توان آن را حمل بر استقلال مالکیتی کلیۀ دانشگاه ها دانست و در دادنامه شمارۀ ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۵۵۰ هیأت تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی دیوان عدالت اداری در باب دانشگاه صنعتی شریف به عنوان یک دانشگاه دولتی تأیید شده است.
در پاسخ به پرسش از ماهیت این اموال لازم به ذکر است که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، آرای متعددی65 در سالیان اخیر صادر نموده است که قریب به اتفاق آنها بر این موضوع اذعان دارند که مقرراتی که اصل استقلال دانشگاه ها را به رسمیت شناخته است، به هیچ عنوان در حوزۀ مالکیت دانشگاه بر اموال تحت تصرف خود صراحت ندارد؛ بلکه ازآنجایی که این دانشگاه ها وصف دولتی را یدک می کشند، تمامی املاک و اموال غیرمنقول متعلق به آن جزء اموالی تلقی می شود که به دولت تعلق دارند؛ بنابراین هیأت های امنا به عنوان نمایندۀ شخصیت حقوقی دانشگاه به هیچ عنوان نمی توانند بر مبنای اصل استقلال دانشگاه ها نسبت به چگونگی اداره و واگذاری اموال مذکور تصمیم گیری کنند؛ بلکه مکلف اند بر اساس مقررات مربوط به اموال تحت مالکیت دولت و بر اساس مصوبات مجلس شورای اسلامی و هیأت وزیران از اموال در اختیار دانشگاه بهره برداری نمایند. مسألۀ مالکیت اراضی پردیس مرکزی دانشگاه تهران که در سال اخیر اتفاق افتاد، دلیلی قاطع بر تعلق این اموال به دولت است. در این خصوص با وجود آنکه در خبرگزاری ها از صدور سند مالکیت این اراضی به نام دانشگاه تهران سخن گفته شد، لیکن سند این اراضی به نام دولت جمهوری اسلامی ایران صار شده است و دانشگاه تهران صرفاً با عنوان دارندۀ حق انتفاع شناخته می شود.66 با وجود این موارد، تلقی ماهیت خصوصی برای این اموال، برداشتی مردود است.
بااین حال پرسش قابل طرح آن است که آیا تعلق این اموال به دولت یک تعلق مالکانه است (اموال دولتی) یا دولت صرفاً وظیفۀ نگهداری از این اموال را برعهده دارد (اموال عمومی)؟ دراین خصوص مروری بر ادبیات قانونگذار در مورد مالکیت عمومی تا حد زیادی می تواند راهگشا باشد. اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی ازجمله قوانینی است که بحث مالکیت عمومی را مطرح ساخته است. دراین خصوص قانونگذار در اصل ۴۴ می گوید: «... بخش دولتی شامل کلیۀ صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو و مانند اینهاست که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است ...» در اصل ۴۵ نیز بر این نکته صحه می گذارد که: «انفال و ثروت های عمومی ... در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن ها عمل نماید.» در مقررات عادی نیز ادبیات قانونگذار مشابه همین اصل است. برای مثال در مقدمۀ قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن مصوب ۱۳۵۸ بیان شده است: «... طبق موازین اسلام زمین موات ملک کسی شناخته نمی شود و در اختیار دولت اسلامی است ... .» در مادۀ یک قانون توزیع عادلانۀ آب مصوب ۱۳۶۱ نیز گفته شده است: «بر اساس اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آب های دریاها و آب های جاری در رودها و انهار طبیعی و دره ها و هر مسیر طبیعی دیگر... از مشترکات بوده و در اختیار حکومت اسلامی است و طبق مصالح عامه از آنها بهره برداری می شود.» در ماده هشت قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ کلیۀ اراضی بایر شهری که صاحب مشخصی نداشته باشد در اختیار ولی فقیه قرار گرفته است و در نهایت مادۀ یک قانون حفاظت و بهره برداری از منابع آبزی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۴، منابع آبزی آب های تحت حاکمیت و صلاحیت جمهوری اسلامی ایران ثروت ملی کشور بوده و حفظ و حراست آن از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران می باشد.
موارد مذکور همگی دربردارندۀ لحنی محتاطانه در بیان مالکیت دولت بر هریک از اموال عمومی است؛ به طوری که در تمامی موارد مذکور، قانونگذار برای جلوگیری از اثبات مالکیت دولت بر این اموال، بر دو قید «عمومی بودن این اموال» و اینکه «اموال مذکور تنها در اختیار دولت است تا از آن ها محافظت و نگهداری کند» تأکید کرده است.
این موضوعی است که به هیچ عنوان در مقرراتی که اختصاص به رژیم حقوقی حاکم بر اموال تحت تصرف دانشگاه ها دارد به چشم نمی خورد. برای مثال قانونگذار در مادۀ ۱۱۴ قانون محاسبات عمومی به این نکته اذعان دارد: «کلیۀ اموال غیرمنقول وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی متعلق به دولت است و حفظ و حراست آنها با وزارتخانه یا مؤسسۀ دولتی است که مال را در اختیار دارد ...» همچنین در مادۀ ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت عنوان شده است: «کلیۀ اراضی، املاک و ابنیه ای که برای استفاده وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی ازجمله مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، مؤسسه خریداری شده یا می شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالکیت آنها نام دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مالک با حق استفادۀ وزارتخانه یا مؤسسه مربوط درج می گردد .»
این شیوۀ بیان، مخصوص مالکیت عمومی که امانت و نگهداری را به ذهن متبادر می سازد، نیست. بلکه آنچه در این مواد موج می زند نوعی جسارت، بی پروایی و قاطعیت در مالکیت دولتی است. موضوعی که به وصف اطلاق مالکیت به معنای جواز بهره مندی از انحای تصرفات و انتفاعات اختصاص دارد و همان طور که پیش تر هم گفته شد مالکیت عمومی عاری از آن است. براین اساس تنها نوعی از مالکیت که اختصاص به دولت دارد و مالک حق هرگونه بهره برداری از آن را دارد، مالکیت دولتی است؛ بنابراین اموال در اختیار دانشگاه های دولتی در حقوق ایران نوعی از اموال دولتی محسوب می شوند. رژیم اموال دولتی در خصوص اموال غیرمنقول دانشگاه ها در قیاس با رژیم حقوقی اموال عمومی، یک رژیم کارآمد محسوب می شود؛ چراکه تشریفات ناظر بر چگونگی انتفاع، تغییر کاربری، نقل و انتقال و ... در باب اموال عمومی به مراتب پیچیده تر از اموال دولتی است و اگر رژیم اموال عمومی بر اموال تحت تصرف دانشگاه ها حاکم باشد، آن گاه هرگونه تغییر یا واگذاری در این اموال نیازمند تشریفات پیچیدۀ قانونگذاری است. بااین حال این ماهیت به دلیل بی توجهی به اصل استقلال دانشگاه ها به عنوان شاخص میزان کارآمدی رژیم حقوقی حاکم بر دانشگاه ها، در قیاس با رژیم مالکیت خصوصی فاقد کارآیی لازم است.
«استقلال»67 دانشگاه موضوعی بوده که همواره از بدو تأسیس اولین دانشگاه های غربی مورد توجه بوده است.68 اما این اصل مبنایی در گذر زمان تکمیل شده است و از صرف «استقلال فکری»69 دانشگاه که در قرون اولیه وجود داشت و مبنای اصلی در مبارزات دانشگاه با دولت ها و قدرت کلیسا بود، امروزه به استقلال همه جانبه تحت عنوان «استقلال سازمانی»70 تبدیل شده است71 و هدف اصلی رژیم حقوقی حاکم بر دانشگاه ها، دستیابی به مجموعه قواعدی است که این استقلال سازمانی را تأمین کند.72 استقلال سازمانی یا اعتقاد به «خودگردانی»73 به عقیدۀ انجمن بین المللی دانشگاه ها «آن است که دانشگاه در مورد مقررات داخلی دانشگاه و ادارۀ آن، مدیریت منابع مالی، کسب درآمد، استخدام کارکنان و هیأت علمی، تعیین شرایط برای دوره های آموزشی و اهداف آموزش و پژوهش از آزادی عمل برخوردار باشد.»74 برای آنکه استقلال سازمانی مورد ادعا در عالم واقع جریان پیدا کند، به یک مبنای بنیادین نیاز است. مبنایی که به عقیدۀ اکثریت اندیشمندان، اعتقاد به «استقلال مالی» دانشگاه است.75 دراین خصوص استقلال مالی دانشگاه تا حد زیادی به توانایی و اهلیت دانشگاه در تملک اموال غیرمنقول بستگی دارد؛ زیرا معمولاً اراضی و املاک به عنوان مهم ترین دارایی اقتصادی محسوب می شوند و بر همین اساس ادعای شخصیت حقوقی مستقل دانشگاه در وهلۀ اول نیازمند آن است که دانشگاه ها بتوانند اموال گوناگونی را که در اختیار دارند در راستای اهداف خود مدیریت نموده، بفروشند و یا با اموال دیگری که مورد نیاز است معاوضه کنند؛ به همین دلیل اهلیت و توانایی دانشگاه در تملک اموال نه تنها بخش جدایی ناپذیر استقلال مالی آنها را تشکیل می دهد، بلکه به شدت با استقلال شخصیت دانشگاه در ارتباط است.76 دراین راستا اعمال رژیم مالکیت دولتی نسبت به اموال تحت تصرف دانشگاه های دولتی نه تنها باعث می شود بخشی از منابع تحت اختیار دانشگاه ها در جهت حفاظت از حق انتفاع و بهره برداری اموال تحت تصرف و ممانعت از خلع ید از اموال مذکور توسط دولت صرف شود77، بلکه بیم بازپس گیری این اراضی، عدم امنیت و آرامش روانی سیاست گذاران دانشگاهی نسبت به اموال غیرمنقول تحت تصرف دانشگاه را در پی دارد؛ موضوعی که قدرت اجرای سیاست های بلندمدت آنها را از بین می برد و تمرکز آنها را تنها به اهداف کوتاه مدت معطوف می سازد.78
مروری بر رژیم حقوقی حاکم بر اموال دانشگاه های دولتی در ایران نشان می دهد که تلقی دولتی بودن این اموال قدرت تصمیم گیری را از سیاست گذاران دانشگاهی سلب نموده است و راه تنفس دانشگاه ها را بسته است. دراین خصوص شایان ذکر است که «حفظ، حراست و نگهداری، سه اصل مهم در صیانت از بیت المال و ادارۀ امور اموال دولتی و خزانۀ دولت جمهوری اسلامی ایران است که معنای عام داشته و علاوه بر مراقبت های فیزیکی و نحوۀ استفاده و بهره وری از اموال، صحت و سلامت حساب و موجودی آن را نیز در برمی گیرد.»79 تلقی اموال غیرمنقول دانشگاه های دولتی به عنوان نوعی از اموال دولتی باعث می شود که هر اقدامی در باب این اموال نیازمند مجوز نهاد بالادستی باشد. برای مثال توسعۀ دانشگاه از طریق انجام پروژه های عمرانی نیازمند طی تشریفات زمان بر برای أخذ مجوز از کمیسیون های مربوطه و تخصیص زمین است. دراین خصوص دانشگاه «اول باید تقاضای خود را برای بررسی به وزارت علوم ارسال کند تا بر اساس طرح های بالادستی مانند آمایش آموزش عالی و اولویت های منطقه ای مختلف احراز نیاز شود. سپس برای طی مراحل قانونی موضوع به معاونت حقوقی ریاست جمهوری ارائه می شود. در آنجا در کمیسیون مستند سازی بررسی شده و در نهایت هیأت وزیران تصمیم نهایی را اتخاذ می کند.»80 پس از آنکه این تشریفات طولانی و زمان بر طی شد، هیأت امنا برای آنکه هزینۀ فعالیت های عمرانی را تأمین کند، نیازمند تأمین سرمایه می باشند و دراین راستا معمولاً اقدام به تأسیس شرکت های توسعه و سرمایه گذاری می کنند تا از طریق این شرکت ها امور اموال دانشگاه ها را سامان داده و بخشی از اموال را جهت تأمین سرمایه های عمرانی دانشگاه انتقال دهند.81 برای این موضوع هم به واسطۀ تلقی دولتی بودن شرکت های مذکور اساسنامۀ آنها بایستی بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی به تصویب مجلس شورای اسلامی یا کمیسیون های مربوطه یا هیأت دولت برسد82 که این موضوع هم دانشگاه ها را درگیر یک فرآیند پیچیده و طولانی مدت می کند.
این در حالی است که طراحی رژیم حقوقی خاص مبتنی بر مالکیت خصوصی باعث می شود که اجرای سیاست های دانشگاهی دیگر نیازی به جلب موافقت ارگان های متعدد دولتی و اعمال نظارت استصوابی از سوی ایشان بر فعالیت دانشگاه ها نداشته باشد و هیأت های امنا بر اساس منابعی که در مالکیت دانشگاه بوده و قابل انتقال، رهن و اجاره می باشند، درصدد پیاده سازی سیاست های خود برآیند. این امر به این دلیل از کارآیی بیشتری برخوردار است که استقلال شخصیتی دانشگاه را به معنای واقعی خود معتبر می شناسد.83 استرمن84 و همکارانش در تحقیقات خود پیرامون استقلال دانشگاه ها در کشورهای اتحادیۀ اروپا در سال ۲۰۱۱ به این نتیجه رسیده اند که اگرچه در دهه های قبل در بسیاری از کشورها به واسطۀ هزینۀ بالای نگهداری املاک و محدودیت های مرتبط با ساختمان های تاریخی، رغبت چندانی از سوی دانشگاه ها به تملک اختصاصی اموال غیرمنقول وجود نداشت، اما امروزه غالب کشورهای عضو اتحادیه به این نتیجه رسیدند که استفاده از رژیم مالکیت دولتی نسبت به این اموال امری مذموم است و دانشگاه ها بایستی بتوانند ساختمان های تحت تصرف خود را در مالکیت خود قرار داده و قادر به نقل و انتقال آسان و بدون تشریفات اموال باشند.85 موضوعی که تنها با تلقی نوعی ماهیت خصوصی اموال مذکور قابل تحقق است.
در کنار این آزادی، نظارت بر مدیریت اموال غیرمنقول دانشگاه های دولتی و چگونگی نقل و انتقال آنها از طریق دو بازوی نظارتی حاکمیت یعنی سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات اعمال می شود؛ همان طور که در سایر ارگان های دارای استقلال مالی و شخصیتی همانند سازمان تأمین اجتماعی این مدل نظارتی حاکم است.86 بررسی حجم شکایات واصله به دیوان عدالت اداری نیز نشان می دهد که این دو ارگان، چگونگی مدیریت و نقل و انتقال اموال دانشگاه های دولتی را کاملاً زیر نظر داشته و دراین زمینه نقشی فعال دارند.
دستیابی به این مهم اگرچه در چهارچوب قوانین تشکیل وزارت عتف، برنامۀ چهارم و پنجم و احکام دائمی برنامه های توسعه که دانشگاه های دولتی را رعایت مقرراتی همچون قانون محاسبات عمومی، قانون برگزاری مناقصات، قانون مدیریت خدمات کشوری و ... معاف دانسته است و آیین نامه های مالی ـ معاملاتی هیأت های امنا را در این باب معتبر می شناسد، اما از یک سو با توجه به تفاسیر ارائه شده از جانب قضات دیوان عدالت و از سوی دیگر لزوم تغییر مدل نظارت استصوابی دولت، به نظر می رسد تکمیل سیاست رژیم مالکیت خصوصی نسبت به اموال دانشگاه های دولتی نیازمند وضع مقرراتی بیشتر است.
نتیجه گیری
تحلیل نظام تقنینی و قضایی ایران حاکی از وجود یک تعارض در خصوص رژیم حقوقی حاکم بر اموال دانشگاه های دولتی است. دراین خصوص اگرچه نمی توان به طور قاطع نسبت به ماهیت این اموال تعیین تکلیف نمود، لیکن به نظر می رسد وصف دولتی بودن این اموال بر رژیم مالکیت خصوصی و عمومی ارجحیت دارد.
سازماندهی این اموال تحت رژیم اموال دولتی اگرچه به نسبت اموال عمومی از سهولت بیشتری در نقل و انتقالات برخوردار است، لیکن در قیاس با رژیم مالکیت خصوصی محدودیت هایی را برای ادارۀ اموال دانشگاه ها از سوی هیأت های امنا ایجاد می کند که به نظر می رسد اصلاح آن را اجتناب ناپذیر می سازد. براین اساس در این پژوهش دو پیشنهاد مطرح می گردد:
اولاً، نظام قانونگذاری ایران در راستای کاهش تعارض میان مقررات لازم الاجرا و گسترش وحدت رویه در نظام قضایی ایران، به جای اتخاذ سیاستی رازآلود در حوزۀ اموال غیرمنقول دانشگاه های دولتی، این اموال را تحت رژیمی واحد در آورد؛
ثانیاً، در تکمیل توصیه اول، پیشنهاد ثانوی آن است که در راستای تسهیل در مدیریت املاک، سهولت در نقل و انتقالات و توسعۀ دانشگاه ها، استقلال مالی دانشگاه های دولتی در خصوص اموال غیرمنقول تحت تصرف آنها به رسمیت شناخته شود و مالکیت این دانشگاه ها بر اراضی و املاک مذکور تثبیت گردد؛ دراین راستا پیشنهاد می شود سیاستی که قانونگذار در مقررات برنامۀ چهارم، پنجم و قانون احکام دائمی توسعه پیرامون استقلال دانشگاه ها به رسمیت شناخته است، با توجه به مفاهیم جدیدی که برای استقلال مالی نهادهای دانشگاهی در دنیا مطرح است، نسبت به رژیم حقوقی حاکم بر اموال غیرمنقول نیز توسعه یابد و مالکیت خصوصی دانشگاه بر این اموال به رسمیت شناخته شود.
1. سعید غیاثی ندوشن و ابراهیم خلیلی، «نقش و جایگاه دولت در استقلال دانشگاه»، دولت پژوهی ۱۴(۱۳۹۷)، ۱۹۳.
2. همان، ۱۹۳.
3. فاطمه افشاری و ولی رستمی، « بررسی چالش های فقهی ـ حقوقی وقف اموال دانشگاه آزاد اسلامی»، مطالعات حقوق خصوصی ۴۸(۱۳۹۷) ،۴۷-۴۸ .
4. حاکم شرع را برخی سازمان اوقاف و برخی مقام رهبری دانسته اند. با این حال در جریان وقف اموال دانشگاه آزاد اسلامی، نه سازمان اوقاف و نه مقام رهبری، هیچ یک این وقف را مورد پذیرش قرار ندادند. (همان، ۵۳-۵۴)
5. همان، ۵۵.
6. فخرالسادات هاشمیان، هادی زندیان و جواد آقامحمدی، «تحلیل مشارکت بخش خصوصی در نظام آموزش ایران»، سیاست های راهبردی و کلان ۱۲(۱۳۹۴)، ۲.
7. منوچهر طباطبائی مؤتمنی، حقوق اداری (تهران: سمت، ۱۳۹۷)، ۲۹۶-۲۹۷؛ عاطفه آجری آیسک، حقوق خصوصی سازی و قواعد مشترک حاکم بر قراردادهای آن (تهران: شرکت سهامی انتشار، ۱۳۹۷)، ۳۰۷؛ حامد کرمی، حقوق اداری اموال (تهران: شرکت سهامی انتشار، ۱۳۹۷)، ۲۳۰.
8. E.M.M. Baine, “Privatization of Higher Education in Uganda and the Global Gender Justice Ideal: Uneasy Bedfellows?”, Educational Review 62(2010), 316.
9. مهدی هداوند و علی مشهدی، اصول حقوق اداری (تهران: خرسندی، ۱۳۹۵)، ۸۵-۸۸.
10. غلام رضا رحمانی میاندهی و زهرا نصرآبادی لواسانی، «استقلال دانشگاه در آینده»، پژوهش و برنامه ریزی در آموزش عالی ۲۰(۱۳۸۰)، ۶۸.
11. اذن الله آذرگشب، «بررسی کارکردهای هیأتهای امنا و نقش آن در استقلال دانشگاه های دولتی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری» (رساله دکترا، تهران: دانشگاه شهید بهشتی، ۱۳۸۶)؛ غیاثی ندوشن و خلیلی، پیشین.
Thomas Estermann & Terhi Nokkala, “University Autonomy in Europe I”( Exploratory study, Brussels, European University Association, 2009), Thomas Estermann , Terhi Nokkala & Monika Steinel, “University Autonomy in Europe II”( The Scorecard, Brussels, European University Association, 2011).
12. Propriété Publique
13. کرمی، پیشین، ۱۳.
14. Domaine public de l’etat
15. محمد جعفر جعفری لنگرودی، حقوق اموال (تهران: گنج دانش، ۱۳۹۶)، ۴۶.
16. برای اطلاعات بیشتر نک: مهدی بابایی و محمدجواد رضائی زاده، «نظریه های مربوط به ماهیت حقوق اموال عمومی»، فصلنامه حقوق اداری۱۶(۱۳۹۷)، ۳۹-۶۲.
17. همان، ۱۵۲.
18. Code du domaine de l’Etat
19. Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure
20. Guide pratique d’utilisation du code général de la propriété des personnes publiques,collectivites-locales.gouv.fr, 2007, 2.
21. Le code général de la propriété des personnes publiques (CG3P)
22. Ibid, 5.
23. Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’artic le L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménag ement indispensable à l’exécution des missions de ce service public.
24. امیر ناصر کاتوزیان، اموال و مالکیت (تهران: نشر میزان، ۱۳۹۲)، ۶۸-۶۹؛ طباطبائی مؤتمنی، پیشین، ۲۹۴-۲۹۵.
25. Emmanuelle Gillet Lorenzi and Seydou Traoré, Droit administrative des biens (Paris: CNFPT, 2007), 17.
26. Helene Saugez, “L’affectation des biens à l’utilité publique : Contribution à la théorie générale du domaine public”( PhD diss., Université d’Orléans, 2012), 10.
27. F. K. Alexander, “The Changing Face of Accountability: Monitoring and Assessing Institutional Performance in Higher Education”, Journal of Higher Education 71(2000), 412 - 415.
28. آموزش و پرورش عالی باید به کلیه وسائل مقتضی به ویژه به وسیله معمول کردن تدریجی آموزش و پرورش مجانی به تساوی کامل بر اساس استعداد هر کس در دسترس عموم قرار گیرد.
29. تبصره ۲ـ فعالیتهای حوزه های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ مشمول این قانون نیست و هرگونه← توسعه توسط بخشهای دولتی و غیردولتی و همچنین هرگونه واگذاری به بخش غیردولتی در این حوزه ها مطابق لایحه ای خواهد بود که ظرف مدت یکسال از ابلاغ این قانون به تصویب مجلس شورای اسلامی میرسد.
30. آجری آیسک، پیشین، ۲۱.
31. M. Bray, The cost and financing of education: Trends and policy implications (Mandaluyong City: Asian Development Bank, 2002), 43.
32. آجری آیسک، پیشین،۱۹۴-۱۹۶.
33. همان، ۱۹۴-۱۹۶.
34. Domaine privé de l’etat
35. Saugez, op. cit., 7-8.
36. Ibid, 7-8.
37. Samba Amineta Sarr,”La domanialité des biens de l’Administration publique à l’épreuve des régimes fonciers traditionnels : le cas du Mali”( PhD diss, Université de Grenoble,2012), 231.
38. داریوش بهرامی، حقوق ثبت املاک در ایران (تهران: میزان، ۱۳۹۴)، ۵۷.
39. محمد جعفر جعفری لنگرودی، حقوق ثبت (تهران: گنج دانش،۱۳۹۳)،۲۲۹۳-۳۱۶.
40. Font partie du domaine privé les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispositions du titre Ier du livre Ier. Il en va notamment ainsi des réserves foncières et des biens immobiliers à usage de bureaux, à l’exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public.
41. کرمی، پیشین، ۱۸-۱۹.
42. Sarr, Ibid, 286.
43. طباطبائی مؤتمنی، پیشین، ۲۹۹.
44. همچون قانون اجازۀ تاسیس دانشگاه تهران مصوب ۸ خرداد ۱۳۱۳، قانون تأسیس دانشگاه های شهرستان ها مصوب ۳خرداد ۱۳۲۸.
45. همچون مصوبۀ اجازۀ تاسیس دانشگاه علامه طباطبائی مصوب ۱۶ تیر۱۳۶۳ شورای انقلاب فرهنگی.
46. محمود ابراهیمی، «جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبات آن» (طرح پژوهشی مرکز مطالعات راهبری شورای عالی انقلاب فرهنگی، تهران: شورای عالی انقلاب فرهنگی، ۱۳۹۱)، ۷۳-۷۵.
47. ماده ۲ آیین نامه اموال دولتی
48. Propriété Privée
49. سیدحسن امامی، حقوق مدنی، جلد اول (تهران: انتشارات اسلامیه، ۱۳۸۴)، ۳۶.
50. Alison Clarke
51. Paul Kohler
52. Alison Clarke and Paul Kohler, Property Law Commentary and Materials (New York :Cambridge university press., 2005), 180.
53. Ibid, 180-182.
54. absolute
55. J.W.Harris, Property and Justice (New York: Oxford University Press, 1996), 30.
56. G.W.F.Hegel, The Philosophy of Right,translated by S.W Dyde (Kitchener: Batoche Books, 2001), 57.
57. art544-La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements.
ماده ۳۰- هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد.
58. exclussive
59. Clarke & Kohler, Ibid, 180-182.
60. art545-Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité.
61. ماده ۳۱- هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمی توان بیرون کرد مگر به حکم قانون.
62. Samantha J. Hepburn, Principle of Property Law (Sydney & London: Cavendish Publishing, 2001), 2-3.
63. امامی، پیشین، ۳۶.
64. محمد رضا پاسبان، حقوق شرکتهای تجاری (تهران: سمت، ۱۳۹۳)، ۳۲.
65. ر.ک: دادنامه شماره ٢۴۶۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۳/۱۱/۱۳۹۸ با موضوع: ابطال ماده (۶٠) صورتجلسۀ دوره چهارم هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف مورخ ۲۲/۳/۱۳۹۶ موضوع مصوبه بیست و یکم در خصوص آیین نامه مالی و معاملاتی؛ دادنامه شماره ۸۴۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ۱/۵/۱۳۹۸ با موضوع: ابطال بند ۱۱ مصوبه مورخ ۲۶؍۶؍۱۳۹۰ هیأت امنای دانشگاه مشعر به تصویب اساسنامه شرکت مدیریت دارایی های دانشگاه تهران؛ دادنامه شماره ۱۰۷۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۱۲/۶/۱۳۹۸ با موضوع: ابطال بند ۱صورتجلسه مورخ ۱۷/۸/۱۳۸۹دومین نشست عادی از دورۀ پنجم هیأت امنای دانشگاه تهران؛ دادنامه شماره ۲۶۶۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۲۷/۹/۱۳۹۸ با موضوع: ابطال دستور یازدهم جلسه مورخ ۲۷؍۱۲؍۱۳۹۱ هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف.
66. سند تک برگی مالکیت پردیس مرکزی دانشگاه تهران صادر شد، دانشگاه تهران آخرین بازدید: ۱۸/۱۲/۱۳۹۹،
https://ut.ac.ir/fa/news/11929
67. Autonomy
68. غیاثی ندوشن و خلیلی، پیشین، ۱۸۵-۱۸۶.
69. Intellectual Autonomy
70. Organizational Autonomy
71. آذرگشب، پیشین، ۱۴.
72. Estermann , Nokkala & Steinel, “University Autonomy in Europe II”, op. cit., 18.
73. Self-generated
74. آذرگشب، پیشین،۳۹.
75. Estermann & Nokkala, “University Autonomy in Europe I”, op. cit., 24.
76. Estermann , Nokkala & Steinel, op. cit., 18.
77. رابرت کوتر و تامس یولن، حقوق و اقتصاد، مترجمان یدالله دادگر و حامده اخوان هزاوه (تهران: انتشارات پژوهشکده اقتصاد دانشگاه تربیت مدرس و انتشارات نور علم، ۱۳۹۲)، ۱۰۸-۱۰۹.
78. غیاثی ندوشن و خلیلی، پیشین، ۲۰۱.
79. ناهید وفاخواه و علی رضا صابریان، «مستندسازی اموال غیرمنقول دانشگاه علوم پزشکی استان سمنان» (مقاله ارائه شده در اولین کنفرانس پژوهش در فقه، حقوق و علوم اسلامی، تهران، سوم شهریور ۱۳۹۶)، ۲-۳.
80. معاون حقوقی و امور مجلس وزیر علوم، تحقیقات و فناوری، «واگذاری و انتقال اموال دانشگاه ها بدون تایید وزارت علوم ممنوع شد، دانشگاه علامه طباطبائی»، دسترسی در ۱۸/۱۲/۱۳۹۹،
81. نک: دادنامه شماره ۲۶۶۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۲۷/۹/۱۳۹۸
82. مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان ها، شرکت ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های ذی ربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد ... .
83. آذرگشب، پیشین، ۳۹-۴۰.
84. Thomas Estermann
85. Estermann , Nokkala & Steinel, “University Autonomy in Europe II”, op.cit., 18-19.
86. نسرین طباطبائی حصاری، «نظارت مالی بر سازمان تأمین اجتماعی»، پژوهش حقوق عمومی ۱۹(۱۳۹۶)، ۲۱۵-۲۲۱.
)