نوع مقاله : علمی- پژوهشی
نویسندگان
1 استادیار گروه حقوق عمومی، دانشکده حقوق، دانشگاه شهید بهشتی، تهران، ایران.
2 فارغ التحصیل کارشناسی ارشد، گروه حقوق عمومی، دانشکده حقوق، دانشگاه شهید بهشتی، تهران، ایران.
چکیده
کلیدواژه‌ها
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Although development in the contemporary century is a simple and comprehensive concept, theoretically, has different economic, social, cultural dimensions. The question is which of these dimensions are more related to public law and what are the components of this relationship? Governance is at the heart of public law and the center of political development simultaneously. Governance is a step-by-step issue that begins with the issue of the legitimacy of the political unit as the first common point of public law and development and continues to other principles of good governance. The crisis of legitimacy itself is one of the development strategies and public law helps to solve it through its instruments so a country gets the necessary stability to achieve other dimensions of development. In the next step, the concept of good governance is introduced as another common goal. The principles of good governance are not only political goal of development buy also they are legal principles at the same time, and the more the governance of a country has these principles, the richer the public law in that country is, and such a country has political development. What this study shows is that good governance is not only a presumption to economic and social development, but also It is a developmental goal that public law paves the way for through its tools.
کلیدواژه‌ها [English]
مقدمه
پس از شکست سیاست های اجماع واشنگتن، کشورها به این نتیجه رسیدند که نمی توانند فرایند توسعۀ خود را تنها متوقف بر اجرای سیاست های رشد اقتصادی کنند و به دنبال آن مفهوم حکمرانی خوب به عنوان مفهومی تکنوکراتیک و بروکراتیک وارد فضای بحث های توسعه شد1 و به عنوان یکی از اصول و اهداف مشترک الگوها و استراتژی های توسعه مورد توجه قرار گرفت. حکمرانی خوب در سه مرحله تکامل یافته است. مرحلۀ اول شامل «اقدامات تکنوکراتیک برای تقویت کارایی دولت حاکم و توسعۀ چهارچوب های حقوقی برای بازار» می شد.2 مرحلۀ دوم تأکید بر مشارکت مدنی و سرمایۀ اجتماعی بود. مرحلۀ سوم آن ناظر بر مشارکت مستقیم در امور اداره کشور و گسترش اعطای اختیارت محلی به واحدهای کوچک و مردم می شد؛ بنابراین «حکمرانی خوب نه تنها مربوط به استفادۀ درست از قدرت دولت حاکم در راهی شفاف و مشارکتی است، بلکه اِعمال درست و صادقانۀ قدرت نیز است».3
حقوق عمومی، نظام حقوقی تدبیر امر سیاسی در چهارچوب دولت ـ ملتی خاص است و حکومت مستقر وظیفۀ نمایندگی این دولت و تأمین منافع عمومی و ملی را به عهده دارد و کارکرد حقوق عمومی تقویت دولت و نیز ایجاد محدودیت بر اَعمال کارگزاران دولت است. در این نوع نگاه، همۀ مفاهیمی که از درون امر سیاسی و نظریۀ دولت تراوش می کند با حقوق عمومی ارتباط دارد. مارتین لاگلین4 در کتاب مبانی حقوق عمومی با توسل به مفهوم امر سیاسی در مرکز حقوق عمومی، ساختمانی منسجم از آن ارائه می دهد که مفهوم حکمرانی محور اصلی موضوع آن است.5 حقوق عمومی با چنین دیدگاهی در درجه اول با توسعه سیاسی در ارتباط است؛ به عبارت دیگر حقوق عمومی، تدبیر سیاسی در نظریۀ توسعه است؛ بدان معنا که به دلیل ماهیت امر سیاسی و ماهیت سیاسی حکمرانی، ابتدا به ساکن با توسعۀ سیاسی و عمل حکمرانی در ارتباط است و در قدم بعدی با سایر ابعاد توسعه برخورد می کند. از سوی دیگر توسعه نیز در بُعد سیاسی آن بر مسأله حکمرانی تمرکز دارد و حکمرانی خوب هدفی مشترک برای این دو به شمار می آید.
بعد از پایان جنگ سرد، دنیا با تعداد بسیار زیادی از دولت های شکننده در شرق اروپا و خاورمیانه و آسیای مرکزی و سایر نقاط مواجه بود که نشان داد وجود دولت های با ظرفیت و توان پایین مستقیماً سبب عدم توسعه این کشورها شده است6 و بنابراین حکمرانی خوب، مؤثر و عادلانه برای اجرای اهداف توسعۀ پایدار بسیار ضروری است.7 حکمرانی آن دسته از اَعمال سیاسی و اداری اقتدار است که در هر سطحی، امور کشور را مدیریت می کند. در درون مفهوم حکمرانی خوب، مفاهیمی نهفته است که هرکدام به تناسب کیفیت و نحوۀ ظهور در هر جامعه، میزان کیفیت حکمرانی را در یک جامعه مشخص می کنند. این مفاهیم شامل درستی8، شفافیت، مشارکت، کارآمدی، پاسخ گویی و حقوق بشر اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی هستند.9 این مفاهیم به صورت گسترده در همه نقاط به عنوان معیارهایی برای حکمرانی خوب پذیرفته شده است. حکمرانی خوب در معنای وسیع همۀ اَعمال اجرایی، قانون گذاری و قضایی را شامل می شود و تمام عناصر را در درون این رویه ها جست وجو می کند.10
حکمرانی خوب طیفی است؛ به این معنا که نمی توان ادعا کرد که کشوری همۀ معیارهای آن را به طور کامل دارد و کشوری به طور کامل از آنها بی بهره است. در واقع بی بهره بودن کامل از حکمرانی خوب مساوی حکمرانی ضعیف است که هرلحظه احتمال متلاشی شدن آن وجود دارد. به نظر می رسد نقطۀ آغازین مفهوم حکمرانی خوب مسألۀ «مشروعیت»" است و حد اعلی آن به حداکثر رساندن عناصر گفته شده در حکمرانی خوب است. در چنین دیدگاهی توسعه و حقوق عمومی در نسبتی مستقیم با یکدیگر قرار می گیرند که هدف هر دو دستیابی به میزان قابل توجهی از عناصر طیفی در حکمرانی خوب است.
بنابراین در بند اول به نخستین حلقۀ ارتباط میان حقوق عمومی و توسعه یعنی مسألۀ ایجاد مشروعیت به عنوان اولین قدم در راه توسعه پرداخته می شود و در بند بعدی عناصر حکمرانی خوب در نسبت با توسعه و حقوق عمومی بررسی خواهد شد.
۱- مشروعیت به مثابه نخستین محل تلاقی حقوق عمومی و توسعه
هیچ دولتی بدون دستیابی به حداقلی از مشروعیت، قادر به انجام هیچ گونه برنامه و سیاست راهبردی توسعه نخواهد بود. پذیرش دولت و برنامه ها و اقدامات آن از جانب مردم اولین قدم در راه توسعه است. در کشوری که میان دولت و ملت جدایی بیفتد و حکومت، نماینده دولت ـ کشور نباشد، هرگونه توسعه ای بی معنا خواهد بود. در این قسمت ابتدا مفهوم بحران مشروعیت را در ارتباط با توسعه مورد بررسی قرار می دهیم و سپس نقش حقوق عمومی در رفع این بحران را ارزیابی می کنیم.
۱-۱- مشروعیت؛ سنگ بنای توسعه
ازجمله نظریات بسیار مشهور در توسعه نیافتگی موضوع بحران مشروعیت در کشورهای در حال توسعه است. «مشروعیت متضمن حداقلی از آزادی سیاسی و عدالت اجتماعی است. جایی که این عوامل غایب هستند، مشروعیت یعنی رضایت مردمی که بر آنها حکومت می شود ناپدید خواهد شد».11 توسعه به آرامش سیاسی نیازمند است تا افراد و مجموعۀ انسانی بتوانند به فکر ابداع و خلاقیت و تولید باشند.12 بنابراین در کشوری که با بحران های متعدد مشروعیت روبه رو است هیچ تئوری توسعه ای نتیجه نخواهد داد.13
واژۀ بحران نیز به طریقی اشاره دارد که یک دولت یا سیستم اجتماعی برای توجیه اصل وجود خود و قدرت ناشی از آن تلاش می کند. جوامع سنتی برای توجیه و مشروعیت بخشیدن به قواعد خود به اسطوره و راز متوسل می شدند اما در جوامع مدرن ادعا بر این است که حکومت ها بازتاب اراده مردم هستند.14 همچنین در علوم اجتماعی امروز بحران مفهومی سیستمی است و هنگامی به وجود می آید که ساختار نظام اجتماعی، امکانات کمتری برای حل مسائل نسبت به آنچه برای ادامۀ چنین سیستمی ضروری است، در اختیار داشته باشد.15 در این نگاه سیستمی، بحران مانعی اساسی برای یکپارچگی سیستم محسوب می شود و به طور تصادفی از درون سیستم به وجود نمی آید بلکه به طور ساختاری مشکلاتی در درون سلسله مراتب نظام ایجاد می کند.16 در هنگام به وجود آمدن بحران، فشارهای درونی جامعه به نقطه ای رسیده است که کل سیستم اجتماعی فلج شده و در آستانه خطر فروپاشی قرار می گیرد.
هابرماس17 معتقد است برای آنکه یک جامعه سیاسی از مشروعیت اجتماعی برخوردار باشد باید سه مؤلفه اقتصادی، سیاسی و اجتماعی ـ فرهنگی در درون سیستم، متوازن و در ارتباط هماهنگ باشند و هم زمان بخش اعظمی از مردم به آن وفادار باشند. در مفهوم اقتصادی، مشروعیت در دو جنبه ظهور پیدا می کند. اول روابط مبتنی بر استخدام که افراد کار یا تولیداتشان را در معرض مبادله با دستمزد یا عوامل تولیدی دیگر قرار می دهند. دوم روابط مصرف که افراد تقاضای کالا و خدمات در قبال بخشی از درآمد اقتصادی خود را دارند.18 در اینجا فرض اساسی آن است که در درون مکانیسم بازار و روابط کار و مصرف، مشروعیت اجتماعی وجود دارد. جنبۀ سیاسی مشروعیت با نظام اداری و مدیریتی یک کشور در ارتباط است. از یک طرف شهروندان با پرداخت مالیات در حفظ و نگهداری نظام اداری مشارکت می کنند و از طرف دیگر وفاداری خود را به سیستمی که اراده خود را برای نفع رساندن به شهروندان به کار می گیرد، اعلام می کنند. حوزۀ اجتماعی و فرهنگی مشروعیت، جنبه های نظام اقتصادی یک کشور را علاوه بر نظام اداری پوشش می دهد. در این حوزه سه عنصر برای تشخیص مشروعیت جامعه وجود دارد. اول وجود مجموعه ای از ارزش هایی است که در اکثریت مردمان آن جامعه مشترک باشد؛ دوم آنکه این ارزش های فرهنگی در میان اکثریت جامعه گفت وگو و ارتباط برقرار کند و سوم آنکه بیشتر بخش های اجتماعی وجود چنین ارزش های اجتماعی را تأیید و اجرا کنند.
برای اندیشیدن دربارۀ مفهوم مشروعیت دو راه هنجاری و واقعیت اجتماعی وجود دارد. نظریه پردازان سیاسی و اخلاقی با مشروعیت هنجاری سر و کار دارند. مشروعیت به مثابه هنجار بدان معناست که اَعمال دولت باید اهداف ویژه ای را متناسب با معیارهای خود دنبال و تقویت کند. در این مسیر معیار حقوق دانان به گونه ای مسألۀ قانونی بودن19 است. مشروعیت به مثابه واقعیت اجتماعی هرچند مشروعیت هنجاری را رد نمی کند اما دانشمندان علوم اجتماعی را تشویق می کند که مشروعیت را نه همچون امری بایدی و حقوقی بلکه به مثابه یک پدیدار، همان گونه که رخ می دهد فهم کنند. هرچند حقوق از گذشته با رویکرد هنجاری یعنی بحث قانونی بودن در ارتباط بوده است اما با توجه به معنایی که از حقوق عمومی به مثابه نظام حقوقی امر سیاسی به دست دادیم، نمی توان مشروعیت را در این مقام صرفاً به قانونی بودن فرو کاست. در واقع دولت که مهم ترین و پیچیده ترین نظام اجتماعی است علاوه بر ارتباط با هنجارها، با واقعیات متغیر اجتماعی و سیاسی نیز در تماس است و همین نکته سبب می شود حقوق عمومی به تناسب موقعیت خویش، اَشکال متنوعی جهت ایجاد مشروعیت به خود بگیرد؛ به عبارت دیگر قانونی بودن در حقوق عمومی برخلاف تصور رایج امری پیشینی نیست بلکه در تطابق با واقعیات سیاسی و اجتماعی در تطور دائمی است.
برای مشروعیت در معنای اخیر می توان ۴ عامل را نام برد که در ارتباط با یکدیگرند و مجموعاً ایجادکنندۀ مشروعیت برای اَعمال دولت می باشند: قانونی بودن، مشروعیت دموکراتیک، اعتماد و پاسخ گویی.
قانونی بودن که مهم ترین عامل نیز است به این معناست که اَعمال دولت باید سابقه ای حقوقی داشته باشد. به این منظور، قانونی که خود منشعب از منابع حقوقی صحیحی است باید حکم فرما باشد. قانونی بودن مؤلفه های فرایندی نیز دارد. بدان معنا که نه تنها خود اَعمال دولت باید قانونی باشد بلکه رفتار شکلی آن نیز باید مطابق با رویه های درست باشد. مشروعیت دموکراتیک به دنبال قانونی بودن شکل می گیرد. قانون در دولت های جدید باید توسط پارلمانی وضع شود که صلاحیت خود را از طریق انتخابات از مردمان آن دولت دریافت کرده است. در این معنا پارلمان عامل اساسی مشروعیت دولت است که منافع مختلف در یک جامعۀ سیاسی را نمایندگی می کند. هنگامی که مشروعیت یک دولت نمی تواند از طریق سیستم نمایندگی تأمین شود، عامل سوم مشروعیت یعنی اعتماد مطرح می شود. ماکس وبر20 از نوعی اقتدار به نام اقتدار کاریزماتیک بحث می کند که از ویژگی های جوامع سنتی است. در دولت های جدید مسألۀ اعتماد دیگر بحثی شخصی نیست بلکه از زاویۀ فرایندهای نهادی به وجود می آید. اگر مردم یک جامعه، دولت و به خصوص نمایندگان را نماینده منافع خود نبینند مشروعیت دموکراتیک متزلزل شده و اصل قانونی بودن نیز نمی تواند مشروعیت را برای دولت تأمین کند.
مشروعیت با اعتماد، رضایت و عمل متقابل جامعه در ارتباط است و بنابراین دستورات، بازیگران و نهادهایی مشروع خواهند بود که مردم آنها را رضایت بخش تلقی کنند و جایگزین مناسبی برای آنها نیز یافت نشود.21 در این نگاه مشروعیت مربوط به انتظارات و ادراکات مادی و سمبولیک مردم است و فقدان یا میزان پایین آن منجر به دولت شکننده و ضعیف خواهد شد. شکنندگی، دولت را از حمایت مردم خود محروم می کند و مانع تشکیل جامعۀ سیاسی می شود و دولت در چنین شرایطی توان عملکرد کارآمد را نخواهد داشت. باید توجه داشت که دولت و جامعه دو نهاد جداگانه نیستند بلکه دو جنبه و وجهه از جامعه مدرن هستند.22
سازمان همکاری اقتصادی و توسعه در برنامه های توسعۀ خود به مسألۀ شکنندگی دولت توجه کرده است. طبق نظر این سازمان در سال ۲۰۰۷، دولت ها هنگامی شکننده هستند که ساختارهای دولت، فاقد اراده سیاسی یا ظرفیت مناسب برای فراهم کردن عملکردهای مناسب جهت کاهش فقر، توسعه و تأمین امنیت و حقوق افراد باشد.23 در این تعریف تنها به اراده و ظرفیت دولت توجه شده است اما نحوه ارتباط آن با جامعه در نظر گرفته نشده است. همین سازمان در دستورالعمل دیگری در سال ۲۰۰۸ شکنندگی دولت را عدم توانایی دولت در تأمین انتظارات شهروندان یا مدیریت تغییر انتظارات آنان تعریف می کند؛ بنابراین شکنندگی و ضعف دولت یا به عبارت بهتر ضعف در حکمرانی همان مسأله بحران مشروعیت دولت است زیرا مشروعیت با تأمین انتظارات در ارتباط است و هنگامی که کشوری فاقد حداقلی از امکانات برای توجه به این انتظارات باشد توسعه امکانی برای ظهور نخواهد داشت.
۱-۲- حقوق عمومی و حل بحران مشروعیت
برای مشروعیت می توان چهار منبع در ارتباط با دولت شناسایی کرد: مشروعیت درونداد، مشروعیت برونداد، عقاید مشترک و مشروعیت بین المللی. مشروعیت درونداد24 مربوط به قواعد و رویه هایی است که شهروندان بر آن توافق دارند و دولت از طریق آن تصمیمات الزام آور می گیرد. مشروعیت درونداد خود شامل عمل مشارکت و همچنین حمایت و پشتیبانی اعضای جامعه است. مشروعیت باید میان نهادهای ارتباطی دولت و شهروندان آن وجود داشته باشد و به آنان اجازه داده شود که به گونه ای در عمل حکمرانی مشارکت داشته باشند.
مشروعیت برونداد25 در ارتباط با اجرا، کارآمدی و کیفیت خدمات دولت است. این منبع مشروعیت خود شامل امنیت و خدمات عمومی می شود. اگر دولت نتواند از شهروندان خود محافظت کند، نه تنها نمی تواند سایر خدمات مثل بهداشت و آموزش را فراهم کند بلکه هرگونه توسعه ای هزینه زا و ناکارآمد خواهد بود.26
نمی توان انتظار داشت کشوری همۀ منابع مشروعیت را به طور کامل دارا باشد بلکه این نحوۀ ارتباط دولت و جامعه است که در هر کشور یکی از منابع اقتدار نقش بیشتری دارد. دولت ـ کشورهای تازه تأسیس در عصر جدید برای شروع فرایند توسعۀ خود، اولین قدمشان ایجاد مشروعیت برای دولت های خود با ابتکار قانون اساسی بود. چنین قانون اساسی به دلیل آنکه نمودار قوه مؤسس یا به تعبیر لاگلین «تجلی حقوقی نیروی دموکراتیک»27 است، می تواند با به کارگیری خرد و تدبیر، نیروهای آشفته جامعه را متفق کند. قانون اساسی در وهلۀ اول با مشروعیت درونداد در ارتباط است. به عبارت بهتر عمل مشارکت در حکمرانی در اولین قدم توسط خود مردم از طریق تأسیس نظام سیاسی و حقوقی در قالب قانون اساسی ظهور می کند. این مشروعیت باید در همۀ مراحل توسعه یک کشور به عنوان اصلی اساسی ادامه یابد و به همین دلیل قانون اساسی نمی تواند به چند هنجار معمولی فرو کاسته شود بلکه همراه توسعه، جاری و ساری خواهد بود. این بدان معناست که نباید مرزهای مشروعیت را با قانونی بودن درهم آمیخت. قوه مؤسس بنیاد نظام حقوقی مدرن است و کل نظام حقوقی و سیاسی، مشروعیت خود را از قوه مؤسس یا مردمان سرزمین دریافت می کند.
بحران مشروعیت در حقوق اساسی هنگامی رخ می دهد که قوه مؤسس به هر دلیلی توان خود را از دست بدهد و ساختار مشروعیت دولت ـ جامعه از هم بپاشد. نتیجه چنین وضعی یا حکومت های اقتدارگرا خواهند بود یا دولتی شکننده با جامعه ای متفرق شکل خواهد گرفت. در قرن بیستم هرچند تمامی کشورها اهتمام خود را در جهت دستیابی به توسعه ای متوازن و رو به پیشرفت قرار دادند اما برخی از کشورها با بحران مشروعیت چه از نوع حکومت اقتداری غیر توسعه گرا و چه دولت های شکننده روبه رو شدند و به همین جهت پیشرفت های انجام گرفته نیز در همان ابتدا محو شدند.
مشروعیت صرفاً مربوط به اراده و توان دولت ها نیست بلکه باید ارتباط دولت ـ جامعه را در این دیدگاه مورد نظر قرار داد. به دنبال درک این موضوع که مشروعیت خاستگاهی صرفاً حاکمیتی ندارد، حقوق اساسی نیز ساحت وجودی خود را علاوه بر منابع دولتی مشروعیت، به منابع دیگری که در ارتباط با جامعه است، گسترش می داد. همچنین گفته شد که خود حل بحران مشروعیت یکی از راهبردهای توسعه یا به عبارت بهتر راهبرد آغاز فرایند توسعه است. به نظر می رسد همان گونه که ریچارد فالن28 اشاره می کند، مسأله مشروعیت اصولاً در قلمرو حقوق اساسی ظهور پیدا می کند.29
منابع جدید مشروعیت برای حقوق اساسی به دنبال استقرار نیروی قوه مؤسس در همه ساختار حقوقی و سیاسی است و در واقع تبدیل به مشروعیت دموکراتیک می شود. این منابع جدید، مشروعیت حقوق اساسی را علاوه بر مشروعیت حقوقی که در ارتباط با هنجارهاست متوجه مشروعیت اجتماعی یا میزان اعتماد و رضایتمندی مردم در اطاعت از هنجارها و همچنین مسألۀ عدالت می کند.30 در حقوق اساسی جدید این ابعاد مشروعیت دیگر از یکدیگر جدا نیستند و هنگامی می توان گفت که حقوق اساسی برای دولت مشروعیت ایجاد کرده است که همه ابعاد مشروعیت در حقوق اساسی موجود باشد. سایر فرایندهای حقوق اساسی مثل تفسیر قانون اساسی نیز باید از مشروعیت اجتماعی برخوردار باشند.31
مشروعیت در دولت ـ ملت های جدید دیگر نمی تواند بر اساس یک شخص یا گروه باشد. قدرت سیاسی هنگامی که بتواند بر یک جامعه مستولی شود، برای تداوم و بقای خود نیازمند حقوقی شدن است و قانون اساسی و حقوق اساسی اولین جلوۀ این قدرت حقوقی است و دولت نیز در این مسیر حقوقی می شود.32 در اینجا موضوع نهادی شدن حقوق مطرح شده و قدرت دیگر نه از طریق اشخاص بلکه از طریق نهادها اِعمال می شود.
از سطح اول نقش حقوق عمومی در مشروعیت یعنی قانون اساسی و جنبۀ قوۀ مؤسس بودن حقوق عمومی که عبور کنیم، سایر بخش های حقوق عمومی به ویژه حقوق اداری منبعی مهم در مشروعیت بخشی به دولت های مدرن است. یکی از اصول حقوق عمومی امنیت و دیگری تأمین خدمات عمومی است و این دو، منبع مشروعیت برونداد نیز هستند؛ اما بحران های مشروعیتی که حقوق اداری با آنها رو به رو بوده است از جنس بحران های حقوق اساسی نیست. این بحران در ابتدا ترس از آن بود که نهادهای بروکراتیک، تفکیک قوا را نابود کند و بنابراین موضوع حقوق اداری در قرن ۲۰، صحت فرایندها و رویه های اداری و نظارت قضایی بر تصمیمات اداری بود.33 سپس با شکل گیری دولت رفاه، بحرانی که حقوق اداری با آن روبه رو شد، دخالت بسیار زیاد اداره و بخش عمومی در فرایندهای اقتصادی بود و بنابراین رسالت حقوق عمومی در جهت ایجاد مشروعیت، کنترل اِعمال اداره با سازکارهای حقوقی بود.
هرچند در ادامۀ فرایند توسعه در کشورهای شرق آسیا، دموکراسی نیز پای خود را به این کشورها باز کرد اما این کشورها برای جلوگیری از وقوع بحران مشروعیت از دو راه ـ که برآمده از حقوق عمومی است ـ استفاده کرده اند: اول آنکه به جای تکیه کامل بر مشروعیت اخلاقی، بر مشروعیت قانونی و اجتماعی تأکید داشتند و همین مسأله سبب شد در سال های ابتدای فرایند توسعه، جمعیت سرشار این مناطق پشتیبان دولت های توسعه گرا در اجرای سیاست ها باشند؛ دوم اینکه به جای تأکید بیش از اندازه به مشروعیت درونداد، به مشروعیت برونداد و مسأله امنیت و خدمات عمومی توجه نشان دادند که این موضوع سبب اقناع افکار عمومی این کشورها و مشروعیت بخشی به دولت های آنان بود.34
اگر اراده ای جدی برای پیشبرد امر توسعۀ ملی پدید آید، با درک روح و منطق جهت گیری های قانون اساسی می توان راهی به سمت توسعه گشود.35 در این راه، اولین قدم توسعه و اولین کارکرد حقوق عمومی، حل بحران مشروعیت دولت است. چنین مشروعیتی همواره باید وجود داشته باشد وگرنه تمام تلاش های توسعه در یک کشور نابود خواهد شد. ظهور تروریسم در برخی از کشورها و به نابودی کشاندن تمام دستاوردهای توسعه ای یک کشور نشان داد مشروعیت برای توسعه از اهمیت بسیاری برخوردار است و کشورهایی که به لحاظ برخورداری از ساختار حقوق اساسی و نظام اداری دموکراتیک و کارآمد، شکننده بودند در مقابله پدیده هایی چون تروریسم بسیار آسیب پذیر بودند و هنوز هم نتوانسته اند مشروعیت از دست رفته را به راحتی بازیابند.
۲- رابطۀ حقوق عمومی و توسعه در پرتو اصول حکمرانی خوب
پس از آنکه یک دولت استقرار یافت و خود را قانونی و مشروع ساخت، ادامۀ فرایند حکمرانی آغاز می شود و برنامه های توسعه در پرتو نحوۀ نگاه دولت به مسأله حکمرانی شکل می گیرد. توسعه و حقوق عمومی دوره های مختلفی را پشت سر گذاشته است؛ از بروکراسی قوی و دولت رفاه تا دولت تنظیم گر.36 نقش دولت در توسعه به عوامل متعددی ازجمله اندازۀ دولت، ظرفیت و توان آن، قدرت و اقتدار آن دولت، مبارزه با فساد و ... بستگی دارد37 اما در عصر حاضر با توجه به تغییر در معنای توسعه، نوعی دولت مورد قبول قرار گرفته که در لسان بانک جهانی به دوست بازار38 شهرت یافته است.39
مفهوم حکمرانی خوب نیز به تناسب معنای توسعه تغییر کرده است. برای مثال پیش از ۱۹۹۰ بروکراسی حداکثری مراد بود اما در دورۀ بعدی مقرره زدایی و آزادسازی تجارت و خصوصی سازی40 مورد توجه قرار گرفت. تجربه موفق کشورهای شرق آسیا، کشورها را مجاب کرد که یگانه شکلی برای حکمرانی وجود ندارد اما مفهوم حکمرانی خوب در این مسیر شکل گرفت که الگوهای کلی یک حکمرانی که متناسب با توسعه در کشورها باشد، معرفی کند.
عده ای عنوان کرده اند بحران دانش در مورد رابطۀ حکمرانی خوب و توسعه نیز وجود دارد و معتقدند شواهدی وجود دارد که رشد اقتصادی مقدم بر حکمرانی خوب است و نه عکس آن.41 اما آنچه در اینجا مورد غفلت قرارگرفته است آن است که توسعۀ سیاسی که در حکمرانی خوب متجلی می شود خود یک هدف توسعه ای است. ضمناً تحقیقات فراوانی رابطۀ مستقیم را میان عناصر حکمرانی خوب و رشد اقتصادی تأیید کرده اند. برای مثال فوکویاما42 در تحقیقی عنوان می کند که اصلاحات هدفمند برای تقویت حکمرانی به جای اصلاحات در همۀ ابعاد، برای افزایش رشد اقتصادی مؤثرتر است.43 در واقع حکمرانی خوب علاوه بر آنکه خود توسعه محسوب می شود، زمینۀ رشد اقتصادی را فراهم می کند. همچنین این نویسندگان مفهوم حکمرانی خوب را امری منجز و یکسان فرض می گیرند درحالی که حکمرانی خوب بنا به ماهیت سیاسی خود نمی تواند در همه جا و همه زمان ها یکسان باشد و تنها می توان به ذکر اصولی برای آن کفایت کرد.
اساساً حکمرانی خوب در چهارچوب تفکر حقوقی رقم می خورد و به ویژه حقوق اداری نقش محوری در حکمرانی خوب دارد.44 در واقع اصول حقوق اداری جدید ـ چه در سطح ملی و چه در سطح بین المللی ـ همان اصول حکمرانی خوب با نگاه و منش حقوقی به شمار می آید که خود هدف توسعه است. این اصول تا جایی که ممکن است باید حقوقی شوند و بهترین راه، وارد کردن آنان در قالب قوانین و مقررات است.45 حکمرانی خوب در ارتباط با حقوق تحققی و اصول مهم آن است. این اصول مرتبط با ارزش های بنیادین است.46 اینک نوبت آن است که اصول حکمرانی را در پرتو رابطۀ حقوق عمومی و توسعه مورد بررسی قرار دهیم.
۲-۱- اصل درستی47
ازآنجاکه رویکردهای سنتی حقوقی برای مهار حکومت ناکافی بودند اصل درستی برای جبران آن نقص ایجاد شد. اصل درستی و اصول مربوط به آن در سیستم قضایی و بخشی از آرای دادگاه ها و در نهادهای نظارتی چون آمبودزمان به عنوان اصول نانوشته ایجاد شدند و بخشی از این اصول و سیاست های نانوشته، در قوانین کشورهای مختلف گنجانده شدند.48
همان طور که می دانیم حقوق امری کاملاً قطعی و پیش بینی شده نیست. «عدم قطعیت حقوقی توسط فرایندهای پیچیده و گاهی غیرقابل پیش بینی اجتماعی، سیاسی و قضایی دستخوش تغییر می شود».49 اصل درستی به عنوان قواعدی برای جبران این عدم قطعیت در رویه های اداری ایجاد شده است و بنابراین این اصل مربوط به تصمیمات اداری، صلاحیت اختیاری مأموران دولتی و کنترل قضایی و رابطۀ دادگاه و اداره است. این اصول که خود می توانند نوشته یا نانوشته باشند، در تصمیمات اداری ویژگی هایی چون قطعیت و پیش بینی پذیری مقررات، برابری و تناسب را ایجاد کرده و علاوه بر بالا بردن دقت تصمیمات، حقوق افراد را نیز مورد نظر قرار می دهند. همچنین این اصول ابزاری برای بازنگری قضایی است و قضات به وسیلۀ آنها می توانند تصمیمات و رویه های اداری را کنترل کنند.
اصل درستی یا اصل ادارۀ صحیح به مانند خود حکمرانی خوب به گونه های مختلفی تقریر شده است. آقای ادینک50 که نویسندۀ برجسته ای در حکمرانی خوب است هشت زیرمجموعه برای این اصل عنوان می کند: ۱- منع سوءاستفاده از قدرت51؛ ۲ – منع اختیاری بودن52؛ ۳ – قطعیت حقوقی؛ ۴ – انتظار مشروع53؛ ۵ – برابری54؛ ۶ – تناسب55؛ ۷– دقت56؛ ۸ – استدلال57.
۲-۱-۱- منع سوءاستفاده از قدرت
این اصل بدان معناست که یک مقام اداری تنها می تواند در حوزۀ اقتداری که قانون گذار به او اعطا کرده است از قدرت استفاده کند. در این اصل سه جنبه قابل شناسایی است:
نخست، استفاده از اقتدار علیه هدف اصلی خود قدرت اداری؛ دوم، استفاده از اقتدار برای هدفی نادرست؛ سوم، عدم تطابق استفاده از اقتدار با هدف آن.
در زمینۀ توسعه اصولاً کشورهای در حال توسعه با معضل سوء استفاده از قدرت رو به رو هستند. حکومت های این کشورها برای جبران عقب ماندگی های تاریخی خود اقدام به دخالت در امور اقتصادی و اجتماعی از طرق مختلف ازجمله تصدی گری فعالیت های اقتصادی یا واگذاری فعالیت ها به بخش خصوصی از طریق اعطای مجوز یا ملی کردن برخی صنایع می کنند؛ اما مقامات اداری مسؤول این اَعمال به طرق مختلف هدف اصلی مقررات توسعه یعنی ایجاد بازدهی را دور زده و به نحوی فعالیت ها را از هدف اصلی خود دور می کنند. این سوء استفاده از قدرت، فرایند توسعه را متوقف کرده و خود عامل توسعه نیافتگی است. در حقوق اداری جدید قانونی بودن دیگر تفسیر لفظی قوانین نیست بلکه تطابق اهداف و عملکردهای اداری مورد سنجش واقع می شود و همه اَعمالی که به نوعی سوء استفاده از اقتدار محسوب شود، با ضمانت اجرای بطلان روبه رو می شود.
۲-۱-۲- منع اختیاری بودن
این اصل بدان معنا است که دستورات اداری باید نتیجۀ توازن منافعی باشند که به صورت آشکار نامعقول نیستند.58 این اصل، در کامن لای انگلستان به عنوان وضعیت تصمیم نامعقولی در نظر گرفته می شود که هیچ شخص صلاحیت دار منطقاً نمی تواند به چنان نتیجه ای برسد. رویۀ قضایی کشورها در شناسایی این اصل راه های مختلفی را طی کرده است. این راه ها از غیرعقلانی بودن آشکار تصمیمات اداری شروع می شود و حتی تصمیمات عقلانی که غیر قابل اجرا در وضعیت خاص باشد را نیز در نظر می گیرد.
مقامات اداری در اجرای برنامه های توسعه نمی توانند هرگونه بخواهند عمل کنند بلکه باید با بررسی های آماری و تجربی، میزان اجرایی بودن برنامه ها را در نظر بگیرند و متناسب با آن عمل کنند. اصولاً ایجاد مراکز پژوهشی در دل ادارات در جهت ایجاد اطلاعات صحیح از وضعیت موجود کشور است و تصمیمات مقامات اداری بدون توجه به این اطلاعات منجر به شکست برنامه های توسعه خواهد شد. در کشورهای در حال توسعه اصولاً این نوع اَعمال، صحیح و بدون مسؤولیت در نظر گرفته می شود اما ایجاد توسعه در عصر حاضر همان طور که قدرت و صلاحیت مقامات اداری و اجرایی را گسترش داده است، مسؤولیت آنان را نیز گسترش داده است و این اَعمال باید عقلانی و متناسب با مفهوم توسعه باشد و اَعمال خلاف آن از ضمانت اجرای مناسبی در جهت تصحیح اَعمال اداری برخوردار باشد.
۲-۱-۳- اصل قطعیت حقوقی
بُعد شکلی این اصل بدان معنا است که همۀ حقوق و تکالیف به این منظور صورت بندی شده اند که قابل تشخیص و قابل پیش بینی باشند. بُعد ماهوی نیز به قابلیت دوام و پایداری قواعد اشاره دارد.59 توسعه اساساً موضوعی قابل برنامه ریزی است و حقوق عمومی با مقررات خود این قابلیت را به برنامه های توسعه می دهد که بتواند اهداف خاص را پیش بینی کند، اَعمال مناسب برای دستیابی به اهداف را به طور دقیق ذکر کند و عملکردهای خلاف آن را با ضمانت اجراهای مناسب روبه رو گرداند.60
۲-۱-۴- اصل انتظار مشروع
«به طورکلی انتظارات مشروع، خواسته ها و توقعات موجه و معقولی است که در روابط متقابل افراد با مقامات دولتی به ویژه در چهارچوب اِعمال صلاحیت های اختیاری ایجاد می شود؛ به نحوی که عدم توجه به آنها یا صرف نظر کردن از آنها موجب ورود خسارت یا سلب منفعت از شهروندان مخاطب می گردد».61 این اصل دنبالۀ منطقی پیش بینی پذیر بودن حقوق است و از معیار کلی قطعیت حقوقی نشأت می گیرد.62 در مورد ماهیت انتظار مشروع اختلاف نظر وجود دارد اما به هر حال هدف از رعایت و احترام به آن، حفظ اعتماد عمومی به اداره در قالب حمایت از شهروند در مقابل خودسری های احتمالی در اِعمال صلاحیت های اختیاری است یعنی حوزه ای که همواره برخورد صلاحیت ها و حقوق شهروندان چالش برانگیز بوده است.63
انتظار مشروع بحث مفصلی است اما آنچه به توسعه مربوط می شود آن است که این اصل در برنامه های توسعه که اصولاً نیازمند ابتکار و اراده سیاسی مقامات اداری است باید معنایی داشته باشد که در توازن با منافع عمومی قرار بگیرد. این اصل که ناشی از قدرت محدود کنندگی حقوق عمومی است باید در مکانیسم کلی حقوق عمومی یعنی افزایش قدرت دولت ـ کشور سنجیده شود و مانع از ابتکار عمل مقامات در اجرای برنامه های توسعه نشود. طبیعتاً هرچه یک نظام سیاسی به سمت توسعه یافتگی حرکت کند، این اصل امکان ظهور بیشتری جهت حمایت از شهروندان پیدا می کند.64
۲-۱-۵- اصل برابری
این اصل اصولاً در قوانین اساسی کشورها آمده است. معنای اول این اصل آن است که قانون باید بر همگان به صورت یکسان اجرا شود. معنای دوم اصل مربوط به رفتار برابر اداره با شهروندان به عنوان افراد صاحب حق است. در این معنا برابری شامل نفی هرگونه تبعیض است.65 تلاش کشورها برای دستیابی به توسعه در دورۀ حاضر به ناچار منجر به عدم توازن در بخش های توسعه ای شده است. به همین دلیل است که تبعیض معنای جدیدی به خود گرفته است. اصطلاح تبعیض مثبت نمودار این نگاه جدید است. ما در زمینه توسعه و حقوق عمومی با دو نوع تبعیض روبه رو هستیم. تبعیض ناروا بر پایه مذهب، جنسیت، زبان و ... که اصولاً حقوق اساسی عهده دار منع کامل آن است و تبعیض روا یا مثبت که حقوق اداری به سمت تئوری پردازی آن پیش رفته است تا یکی از اهداف مهم توسعه یعنی ایجاد توازن و پایداری در قسمت های مختلف توسعه را محقق سازد.
۲-۱-۶- اصل تناسب
اصل تناسب بیشتر مربوط به ضمانت اجراهای اداری است اما امروزه خصوصاً در کشورهای پیشرفته به معنای توازن درست میان ابزارها و اهداف است.66 در حقوق اداری امروز مقامات اداری تعهد به توازن منافع میان اقشار مختلف دارند اما این توازن خود باید در توازن با اصول دیگر باشد مثلاً نمی تواند نتایج کاملاً زیان بار داشته باشد.
اصل تناسب نیز با توجه به تغییرات مفهوم توسعه دچار تحول شده است. در دوره ای که یک کشور در حال تجربه و آزمایش راهبردهای توسعه ای است، تناسب میان تصمیم و عمل اداری و اهداف نمی تواند با دورۀ ثبات توسعه یکسان فرض شود. یکی از تغییرات مهمی که در حقوق اداری جدید در نسبت با توسعه و اصل تناسب صورت گرفته است، کاهش مسؤولیت مقامات رده بالای اداری و تبدیل مسؤولیت آنان است. امروزه دیگر نمی توان با توسل به حقوق سنتی، همه مسؤولیت را متوجه مقامات اداری کرد. فرایند توسعه در ابتدا به ناچار مشکلاتی مانند آلودگی هوا و ... برای کشورها به همراه دارد و نمی توان یک مقام اداری را مسؤول همه آنان شناخت.
۲-۱-۷- اصل دقت و استدلال
این اصل علاوه بر دادگاه ها، توسط نهادهای نظارتی چون آمبودزمان پرورانده شده است.67 این اصل به معنای دقیق بودن تصمیمات و اَعمال اداری است که خود استلزاماتی در ادارات همچون تحقیق و پژوهش، مشورت با صاحب نظران و انتشار تصمیمات را در پی دارد. در گذشته این موارد خصوصاً در مورد صلاحیت های اختیاری، تأثیری در صحت تصمیمات نداشته است اما دقت در برنامه ها و فرایندهای توسعه قوانین را به سمت الزامی کردن این تشریفات پیش برده است. اصولاً در دولت های اقتدارگرای جهان سوم مقامات رده بالای اداری و سیاسی خود را نیازمند مشورت با متخصصین توسعه و تحقیق در مورد برنامه ها نمی دانند و چنین تصمیمات اداری و سیاسی برای آنان ضمان آور نیست.68 حقوق اداری جدید متأثر از مفاهیم جدید مدیریت به سمت ایجاد ضمان برای چنین تصمیمات بی مبنا رفته است تا جایی که ممکن است تصمیمی به دلیل رعایت نکردن دقت و تشریفات در فرایند اتخاذ، قابل ابطال باشد. چنین مسأله ای در توسعه، منطقی به نظر می رسد چراکه توسعه نمی تواند با اغراض مدیران دستخوش دگرگونی شود و به عبارت بهتر اراده سیاسی رهبران که یکی از مکانیسم های تأثیر حقوق و توسعه بود، اراده ای منظم و منسجم است که حقوق اداری حدودوثغور آن را مشخص می کند.
اصل استدلال نیز معنایی نزدیک به اصل دقت دارد و منشأ آن قاعده ای منطقی است که هر چیز لزوماً باید دلیل یا علتی داشته باشد. تصمیمات مقامات اداری باید مستند به دلیل باشد اما در بحث توسعه این دلیل دیگر تفسیری نیست بلکه مستند به واقعیات موجود است. عموماً مقامات اداری کشورهای توسعه نیافته اقدامات خود را با اصل قانونی بودن توجیه می کنند اما استدلال آنها متکی به واقعیت نیست بلکه ارزش های شخصی یا جمعی جای واقعیات را گرفته است. قضات دادگاه ها نیز باید در تفسیر دلایل مقامات اداری به این نوع عقلانیت که متناسب با برنامه های توسعه است، توجه کنند.
۲-۲- اصل شفافیت
این اصل خود یکی از حقوق بنیادین بشر یعنی حق بر دسترسی به اطلاعات را به دنبال داشته است. گسترش اصل شفافیت دلایل مختلفی دارد که همگی آن دلایل مطلقاً در ارتباط با توسعه است و اگر توسعه در کشوری نفی شود دیگر نیازی به این اصل نخواهد بود. اولین و مهم ترین این دلایل گسترش بروکراسی جدید و پیچیده بودن فرایندهای اداری است و شفافیت نه تنها به ساده شدن این فرایندها کمک می کند بلکه از اقتدارگرایی مقامات نیز جلوگیری می کند. دوم آنکه نهادهای بین المللی که سایۀ خود را بر اقتدار قدرت ها انداخته اند برای اهداف مختلفی ازجمله تسهیل تجارت بین الملل بر شفاف بودن فرایندهای حکمرانی در کشورها تأکید دارند. سوم اینکه با افزایش صلاحیت اختیاری مقامات اداری و نیز همراه موج گستردۀ واگذاری ها به بخش خصوصی، دولت برای حفظ حریم منفعت عمومی باید بر این امور و نهادها نظارت داشته باشد و شفافیت بستری برای دفاع از منافع عمومی افراد جامعه است.69 همچنین این اصل پیش فرض اصل پاسخ گویی و کارآمدی است و بدون وجود اطلاعات صحیح، شهروندان و نهادهای مدنی نمی توانند از میزان دقت فرایندها و عقلانی بودن آنها اطمینان حاصل کنند.70
باید توجه داشت نویسندگانی نیز از این اصل انتقاد کرده اند.71 انتقاد این نویسندگان عموماً به این مطلب است که دولت بنا به ماهیت خود که حافظ منافع عمومی است نمی تواند همه اطلاعات را به صورت شفاف در اختیار همگان قرار دهد. غیر از مسائل امنیتی که اصولاً نباید شفاف باشد، بسیاری از برنامه های اقتصادی نیز باید در حریم امنی باشند تا قابلیت اجرایی داشته باشند. در اقتصاد بین الملل امروز هر عملی از جانب کشورها اهداف گوناگونی دنبال می کند و صرفاً نمی توان به اهداف ذکر شده در قراردادهای تجاری و ... توجه کرد. اگر اطلاعات هر کشور شفاف باشد آن کشور در صحنه اقتصاد جهانی شکست خواهد خورد. به عبارت بهتر باید به ماهیت سیاسی حقوق عمومی توجه کنیم و شفافیت را در پرتو امر سیاسی معنا کنیم. اخلاقی کردن اصل شفافیت در سیاست امروز نتیجه ای جز عقب ماندگی اقتصادی نخواهد داشت.
بنابراین حقوق اداری باید روش هایی را برای شفافیت برگزیند که بیشترین کارایی را داشته باشد و مضرات ذکر شده را به حداقل برساند. شفافیت در بخش دولتی خود به سه بخش قابل تقسیم است: شفافیت جلسات72، شفافیت اِعمال و شفافیت اطلاعات. هر سه نوع شفافیت در کل بخش های دولت باید وجود داشته باشند. آمارها نشان داده است که در جلسات شفاف حکومت، میزان سوءاستفاده از قدرت کاهش می یابد.73 شفافیت اَعمال دولتی نیز علاوه بر دستورات و تصمیمات، انواع اَعمال حقوقی حکومت از مناقصات تا قراردادهای دولتی و اقسام مجوزها و همچنین فرایند خصوصی سازی را دربرمی گیرد. در قوانین جدید اداری عموماً شفافیت این اعمال به عنوان اصل ذکر شده است و نقض آن ضمانت اجراهای سنگین دارد.
اما آنچه اکثر کشورهای در حال توسعه درگیر آن هستند و اساساً یکی از عوامل توسعه ناپایدار آنان به شمار می آید، عدم شفافیت اطلاعات است. این کشورها برای آنکه به تعهداتی قانونی خود عمل کنند ظاهراً شفافیت را رعایت می کنند اما اطلاعات غلطی در اختیار قرار می دهند. حقوق عمومی با استفاده از سازکارهای خود نظیر تحقیق و تفحص، رسانه های آزاد، احزاب توانمند و استفاده از روش های مدیریتی نظیر تحلیل کیفی اطلاعات، پاسدار شفافیت اطلاعات است.74
سازمان همکاری اقتصادی و توسعه معتقد است شفافیت، فرهنگی را ایجاد خواهد کرد که شهروندان به فرایند توسعه در راهی بی سابقه متصل خواهند شد.75 دلیل این امر آن است که شفافیت می تواند اطمینان به اجرای برنامه های توسعه و همچنین اعتماد مردم را افزایش دهد. این سازمان، شفافیت را در مرکز تلاش های خود برای ایجاد توسعۀ مؤثر قرار داده است. توافق نامۀ بوسان76 در مورد مشارکت مؤثر کشورها و سازمان ها و بخش خصوصی در فرایند توسعه، شفافیت مسائل توسعه و پاسخ گویی به همۀ شهروندان را یکی از اصول توسعه معرفی می کند.77
۲-۳- اصل مشارکت
مشارکت به معنای شرکت ارادی شهروندان در اِعمال واقعی اقتدار اداری است. این اصل فرایندی است که از طریق آن همه اعضای یک جامعه درگیر برنامه ها می شوند و بر تصمیمات مرتبط با فعالیت های توسعه اثرگذار هستند. در حوزه مشارکت با مشارکت دموکراتیک، حقوق اساسی، صنفی و اداری روبه رو هستیم.78 مشارکت دموکراتیک فرصت شهروندان و گروه های اجتماعی برای تأثیر بر سیاست های کشور است. در مشارکت از نوع حقوق اساسی، مشارکت ابزاری برای حمایت از منافع اشخاص در زمینۀ توازن قوا است. مشارکت صنفی ابزاری برای سازمان بندی اجتماعی است تا آن صنف مسؤولیت اهداف خود را به عهده گیرد. مشارکت اداری همان مشارکت در جهت منافع عمومی است.
اصل مشارکت با مشروعیت نیز در ارتباط است و باعث افزایش اعتماد، رضایت و پذیرش برنامه های توسعه از جانب مردم می شود چراکه خود بخشی از فرایند تصمیم گیری و اجرای این برنامه ها خواهند بود.79 یکی از روش های حقوق اداری برای تحقق این اصل، تمرکززدایی است که سبب کم شدن فاصلۀ میان حاکمان و شهروندان شده و از نیروهای محلی برای مشارکت در اداره محل استفاده می شود. دیگر روش حقوق اداری در این زمینه الزام اداره به استفاده از مشورت های مردمی و لحاظ کردن نظرات مردم در تصمیم گیری هاست.
اصل مشارکت به طرق مختلف در حقوق عمومی ـ از رفراندوم و دموکراسی مستقیم تا سیاست گذاری های توسعه و حتی مشورت های جزئی ـ تأمین شده است اما آنچه در دیدگاه توسعه اهمیت دارد آن است که فرایند مشارکت در امر حکمرانی به منظور دستیابی به حکمرانی خوب به عنوان یکی از اصول ثابت توسعه، در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه نمی تواند روش یکسانی داشته باشد. کشورهای در حال توسعه با تعارض شدید منافع میان قشرهای مختلف مردم روبه رو هستند و حکومت این کشورها باید حقوق عمومی را برای آشتی این تعارضات به نفع توسعه یافتگی به کار گیرد؛ بنابراین یک روش مشارکت در کشوری ممکن است نتایج مطلوب توسعه ای به همراه داشته باشد و همان روش در کشور دیگر مانعی جهت توسعه یافتگی باشد و هدف حقوق عمومی نیز محقق نشود. در دوره اول حقوق و توسعه در بسیاری از کشورهای موفق در حال توسعه، مشارکت به نحوی که مدنظر مدل اروپایی است محقق نشد بلکه این مشارکت از طریق اجرای دقیق و فداکارانه برنامه های توسعه و اعتماد به دولت تحقق یافت. به عبارت بهتر مشارکت در این کشورها شکلی و در جهت اجرای برنامه ها بود اما با گذشت زمان مشارکت ماهوی در خود برنامه های توسعه نیز مدنظر قرار گرفت.80
۲-۴- اصل کارایی
کارایی هنجارهای حقوقی به معنای رابطۀ میان نتایج آن هنجارها و اهداف اجتماعی است که هنجارها برای دستیابی به آن طراحی شده اند. ما از ابعاد مختلف کارایی مثل کارایی حقوقی، اجتماعی و اقتصادی سخن می گوییم زیرا هرکدام مربوط به یک بُعد از رابطۀ هنجارها و اهداف هستند. کارایی حقوق به معنای مطابقت رفتارها و اَعمال حقوقی با اهداف هنجار حقوقی است. کارایی اجتماعی بیشتر مربوط به میزان دستیابی به اهداف اجتماعی در فرایند هنجاری است. کارایی اقتصادی در زمینه حقوق به معنای نسبت میان خروجی و فراورده های اقتصادی حاصل از هنجار حقوقی و داده های ضروری برای حصول آن خروجی هاست.81
اصل کارایی بدان جهت طراحی شده است که بتواند با ارائه معیارهایی، اهداف موردنظر مطالعات حقوقی را بسنجد. هرچند چنین اصلی منطقی به نظر می رسد و از زمان های قدیم به آن توجه شده است اما به کارگیری روش علمی در مطالعات حقوق، شکلی جدید در دوره معاصر به آن داده است. به ویژه پس از جنگ جهانی دوم و به وجود آمدن برنامه های موقتی توسعه، سیاست ها باید مؤثر و کارا باشند و در مدت زمانی کوتاه مورد ارزیابی علمی قرار گیرد تا در صورت عدم کارایی به سرعت کنار گذاشته شوند.82
مفهوم حقوقی کارایی دارای دو جنبه است. مفهوم اول مربوط به کیفیت و توان ایجاد نتایج مؤثر از طریق قوانین و مجموعه نظام حقوقی و به عبارت دیگر مطابقت واقعیات با حقوق است. مفهوم دوم به معنای آن است که قانون و وضعیت حقوقی جدید با واقعیات هماهنگ باشد. در یک تحلیل فلسفی ـ تاریخی اصولاً اصل کارایی با رابطه ای که میان حقوق عمومی و توسعه به وجود آمد همزاد است. گفته شد که در دوره اول حقوق و توسعه نقش ابزاری حقوق بسیار برجسته شد و حقوق به عنوان ابزاری برای دستیابی به اهداف اقتصادی و اجتماعی توسعه به شمار آمد؛ اما گذر زمان نشان داد که میان نقش هنجاری حقوق و واقعیات موجود شکافی وجود دارد که قوانین و مقررات توان پر کردن آن را ندارند؛ به عبارت دیگر واقعیات اقتصادی و اجتماعی با آنچه در کتاب های حقوقی و حتی در اهداف قانون گذاری ذکر شده بود مطابقت نداشت. راه حل این مسأله در نوعی تحقیق تجربی در مورد حقوق در عرصۀ حیات اجتماعی بود و بنابراین پای علوم دیگر به مطالعات حقوقی باز شد. در ضمن به دلیل اینکه اساساً دوره اول حقوق و توسعه متمرکز بر نقش ابزاری حقوق عمومی بود، بخش عمومی با معضل شکاف واقعیات رو به رو بود. نظریۀ نوسازی که رویکرد غالب آن دوره بود باعث جایگزینی نهادهای حقوقی غرب با نهادهای سنتی شده بود اما نه تنها نتایج مورد نظر رخ نداد بلکه مسائل جدیدی ازجمله فقر و آلودگی محیط زیست آشکار شد. در نگاه جدید به رابطه حقوق عمومی و توسعه، اصل کارایی به عنوان عاملی بیرونی به سنجش این نسبت با استفاده از ابزارهای خاص علوم اجتماعی و اقتصاد پرداخت؛ بنابراین اصل کارایی تحت تأثیر نگاه توسعه ای به حقوق عمومی به وجود آمده است.
حقوق اداری کنونی به طور گسترده با اصل کارایی در ارتباط است.83 در حقوق اداری، کارایی هم جنبه رویه ای و هم ماهوی دارد. در جنبه رویه ای بیشتر به رویه های عملی حقوق اداری و دادرسی و میزان کارایی آنها در ایجاد نظامی هماهنگ میان اهداف و عملکردها توجه می شود و در رویکرد ماهوی وضعی مورد نظر است که شهروندان در آن منافع ویژه ای از کارایی مطلوب قواعد ماهوی به دست می آورند. نسبت حقوق عمومی و توسعه بدون در نظر گرفتن کارایی امکان پذیر نیست. حتی سازمان همکاری اقتصادی و توسعه از اصطلاح توسعۀ کارآمد در برخی از نظرات خود استفاده کرده است یعنی حقوق عمومی اصولاً زمانی می تواند رابطه ای با توسعه داشته باشد که خود کارآمد باشد. ماهیت متغیر موضوع حقوق عمومی این مسأله را مهم تر می کند چراکه اگر قوانین و مقررات حقوق عمومی در پرتو اصل کارآمدی مورد نظر قرار گیرند، باید دائماً در تغییر باشند. تغییر قوانین در حقوق عمومی به دلیل ارتباط مستقیم با توسعه و در ارتباط با اصل کارآمدی موضوعی خوشایند است. در کشورهای شرق آسیا به این اصل بیشتر از سایر اصول حکمرانی خوب توجه می شد و به همین دلیل دستاوردهای حقوق و توسعه در این کشورها بیش از هر چیز وابسته به نگاه کارآمد به حقوق عمومی بوده است.
۲-۵- اصل پاسخ گویی
این اصل یکی از ستون های حکمرانی دموکراتیک جدید است. پاسخ گویی در ابتدا همان حسابرسی های مالی بخش عمومی را شامل می شد اما با قدرت گرفتن بروکراسی و مقامات اداری جهت اجرای برنامه ها و همچنین با گسترش مشارکت مردم در امور عمومی، این اصل به همۀ اَعمال و تصمیمات سیاسی و اداری و حتی قضایی گسترش پیدا کرد. این اصل هرچند در بخش خصوصی نیز وجود دارد اما آنچه مربوط به بحث حاضر است پاسخ گویی در بخش عمومی است. مؤسسه صلح ایالات متحده آمریکا پاسخ گویی در عرصۀ حقوق را فرایندها، هنجارها و ساختارهایی می داند که مردم و مقامات سیاسی را قانوناً مسؤول اَعمالشان می کند و ضمانت اجراهایی برای نقض آن در نظر می گیرد.84
پاسخ گویی دارای دو معنای موسّع و مضیّق است. در معنای موسع، پاسخ گویی مفهومی گسترده است که مفاهیمی چون شفافیت، انصاف، دموکراسی، کارآمدی، پاسخ دهی، مسؤولیت و یکپارچگی را دربرمی گیرد.85 معنای مضیق پاسخ گویی تا حدی معنای اجتماعی دارد یعنی تعهد مسؤولان بخش عمومی به توضیح و توجیه رفتارها و عملکردهای خود. در این معنا اصل پاسخ گویی رابطه ای میان یک بازیگر حیات سیاسی و نهادی است که آن بازیگر، متعهد به توضیح و تبیین رفتار خود در مقابل اوست.
با ایجاد فکر توسعه در کشورها، اصل پاسخ گویی مفهوم سنتی خود را گسترش داده است. امروزه می توان پنج گونه پاسخ گویی در عرصۀ رابطۀ میان حقوق عمومی و توسعه مشاهده کرد: پاسخ گویی سیاسی، حقوقی، اداری، حرفه ای و اجتماعی. پاسخ گویی سیاسی و حقوقی مربوط به پاسخ گویی حکومت، کارمندان دولتی و سیاست مداران به نهادهای عمومی و قانون گذاری و نهادهای قضایی است.86
پاسخ گویی اداری نوعی پاسخ گویی شبه حقوقی است که توسط نهادهای نظارتی انجام می گیرد. در گذشته این نظارت محدود به حسابرسی مالی بود اما پس از آنکه بخش عمومی عهده دار برنامه ها شد، نظارت کیفی نیز مورد نظر قرار گرفت. پاسخ گویی ادارات، دیگر محدود به امور مالی نیست بلکه به کمک روش های فنی باید مورد ارزیابی فنی قرار گیرند تا میزان دستیابی به اهداف مورد نظر و رعایت منافع عمومی سنجیده شود. پاسخ گویی حرفه ای در چنین مسیری ایجاد شد تا برای بخش های تخصصی، از روش ها و نهادهای تخصصی جهت نظارت و پاسخ گویی استفاده کند. پاسخ گویی اجتماعی نیز در امتداد جامعه مدنی شکل گرفته است و به نقش رسانه ها و احزاب و سایر گروه های اجتماعی در پاسخ گویی بخش عمومی اشاره دارد.
حقوق عمومی نیز تحت تأثیر معنای جدید پاسخ گویی دچار تحول شده است. در حوزه حقوق اساسی این تحول مربوط به نقش گروه های غیردولتی در پاسخ گویی مقامات عمومی است. بخش مهمی از حقوق اساسی امروزه به رسانه ها و مطبوعات و احزاب و همچنین گروه های ذی نفوذ می پردازد. حقوق اساسی بدون وجود نهادهای مدنی که دولت و کارگزاران را پاسخگوی اَعمال خود می کند، بی معنا است.
پاسخ گویی در رابطه توسعه و حقوق اداری نیز متحول شده است. اگر نظارت سنتی در حقوق اداری در حوزه سلسله مراتب اداری رخ می داد، امروزه نقش نهادهای خارج اداره برجسته شده است؛ به عبارت دیگر حقوق عمومی و توسعه در مورد موضوع پاسخ گویی با یک سیستم جامع نظارت و تعادل روبه رو است که در آن هر نهاد در عین نظارت بر نهاد دیگر، مورد نظارت نهادهای دیگر قرار می گیرد. برخی کشورهای در حال توسعه به دلیل فهم نادرست از حقوق عمومی، با هزینه های بسیار زیاد، نهادهای نظارتی هم عرض به وجود آورده اند اما در حوزه پاسخ گویی موفقیت چندانی نداشته اند. در حقوق عمومی جدید نهاد نظارتی خود نیز باید نظارت شود و چنین کاری تنها با سیستم نظارت و تعادل امکان پذیر است. دادگاه های حقوق عمومی نیز بخشی از سیستم نظارت و تعادل هستند تا پاسخ گویی در ارتباط با شهروندان برقرار کنند.
این موضوع را باید مدنظر قرار داد که در دولت های توسعه گرا ـ به ویژه در ابتدای فرایند توسعه ـ نقش نهادهای مدنی و غیردولتی در پاسخ گویی کم بود. در عوض آنها برای تأمین اصل پاسخ گویی و دستیابی به توسعه، در درون دولت سازکارهای شدید فنی برای نظارت برقرار کردند. نقش دادگاه ها در این کشورها در آن زمان کم بود اما با واگذاری های اقتصادی و قوت گرفتن بخش خصوصی، دادگاه ها امکان نقش آفرینی بیشتری یافتند.87
نتیجه
هنگامی که به شاخص های آماری حکمرانی خوب مراجعه می کنیم، تعداد محدودی از کشورهای در حال توسعه امتیاز خوبی در این شاخص های کسب کرده اند. مثلاً کشور سنگاپور با امتیاز شصت و پنج، مالزی پنجاه و هشت، کره جنوبی پنجاه و هفت، کاستاریکا پنجاه و چهار و شیلی پنجاه و سه از صد را کسب کرده اند.88 در این رده بندی حتی کشوری چون سوئیس امتیاز هفتاد و پنج را دریافت کرده که به معنای آن است که هیچ کشوری نتوانسته است همۀ معیارهای حکمرانی خوب را کاملاً به اجرا درآورد. همچنین آنچه در این رتبه بندی شگفت آور می نماید آن است که حکمرانی در کشوری چون چین امتیاز پایین سی و نه را دریافت کرده است. این مسأله ما را متوجه اصطلاح «حکمرانی انتقالی» می کند که بدان معناست که کشورهای در حال توسعه با توجه به تاریخ خود باید میان اهداف حکمرانی خوب دست به انتخاب زده و این اهداف را با اولویت بندی دنبال کنند.89
حکمرانی خوب هدف مشترک حقوق عمومی و توسعه است؛ به عبارت دیگر اگر به هر نحوی اصول حکمرانی خوب ایجاد شد، حقوق عمومی به هدف خود دست یافته و یکی از اهداف توسعه نیز محقق شده است. اینکه حکمرانی خوب بر سایر اصول توسعه یعنی بازدهی اقتصادی و کاهش فقر و توزیع عدالت چه تأثیری می گذارد موضوع این گفتار نیست؛ اما تحقیقات آماری نشان داده است که همبستگی بالایی میان کیفیت حکمرانی و تولید سرانه داخلی وجود دارد.90
حکمرانی خوب هرچند موضوعی در ساحت رابطه حقوق عمومی و توسعه به طورکلی است اما در کشورهای در حال توسعه که با جامعه ای ضعیف روبه رو هستیم، این مفهوم در حقوق اداری رقم می خورد. کتاب هایی که امروزه در مورد حقوق اداری نوشته می شوند به دو گونه هستند: اول مربوط به اداره و حقوق و دوم حقوق و اداره. موضوع اولی که از زاویۀ حقوق اداری است، در مورد جنبه های سیاسی، حقوق اساسی و سازمانی آن است. این رویکرد متن محور است و شامل رویه های خاص، مشروعیت، صلاحیت و بازدهی و کارایی است؛ اما بخش دوم با تحلیل نظارت قضایی دادگاه ها و نهادهای نظارتی و سایر نهادهای کنترلی در ارتباط است. این اصول برای نظارت و کنترل اداره به کار می روند. رویکرد اول تقویتی و دومی محدودکننده اداره است. حقوق اداری در کشورهای در حال توسعه باید رویکرد دوم را مانند رویکرد اول جدی تلقی کند تا از رهگذر رابطه ای که میان این دو رویکرد ایجاد می کند به اهداف حکمرانی خوب و توسعه سیاسی دست پیدا کند.
1. Jomo Kwame Sundram & Chowdhury, Anis, “Is Good Governance Good for Development?”, The united nation series on development: Bloomsbury Collections (2012), 2.
5. Martin Loughlin, “Political Jurisprudence”, The London School of Economics and political Science 16(2016), 2.
6. Francis Fukoyama, State-Building: Governance and World Order in the 21st Century (New York: Cornell University Press, Ithaca, 2004), Preface x.
7. Joachim Monkelbaan, Governance for The Sustainable Developmnet Goals: Exploring an Integrative Framework of Theories, Tools, & Competencies, (Singapore: Springer, 2019), From Preface.
10. حکمرانی خوب در معنای خاص معنای ادارۀ خوب را دارد و طبیعتاً فقط اَعمال اجرایی را دربرمی گیرد؛ کافمن که از گزارشگران معروف سازمان ملل در مورد حکمرانی خوب است به طور کلی شش موضوع پاسخ گویی، ثبات سیاسی و پرهیز از خشونت، کارایی حکومت، کیفیت تنظیم گری، حکومت قانون و کنترل فساد را به عنوان ارکان حکمرانی خوب عنوان کرده است و خود او به تدریجی بودن این عوامل اشاره دارد.
11. کیت گریفین، راهبردهای توسعه اقتصادی، ترجمه : حسین راغفر و محمد حسین هاشمی، چاپ ششم (تهران: نشر نی، ۱۳۷۵)، ۴۵.
13. در مورد تقدم توسعۀ سیاسی در نظریات نوسازی باید به اثر معروف لفت ویچ «دموکراسی و توسعه» نیز اشاره کرد. وی که از ضرورت اولویت دادن به سیاست در توسعه دفاع می کرد، حاکمیت دموکراتیکی را که بتواند به مدیریت صحیح توسعه بپردازد، حاکمیت شایسته می نامید. او بررسی آماری قابل تأملی در مورد تأثیر دو متغیر دموکراسی و توسعه انجام داده است و نتیجه می گیرد که جز در دوره های کوتاه مدت میان سال های ۱۹۵۰ تا ۱۹۷۰، دموکراسی در بلندمدت سبب رشد اقتصادی شده است. نک:
آدریان لفت ویچ، دموکراسی و توسعه، ترجمه احد علیقلیان و افشین خاکباز، چاپ دوم (تهران: طرح نو، ۱۳۸۲)، ۸۳.
14. Giovanni E. Reyes, "Theoretical Basis of Crisis of Legitimacy and Implications for Less Developed Countries: Guatmala as a Case of Study", Revista de la Faciltad de Ciencias Economicas y Administrativas, Universidad de Narini, XI, 1 (2010), 146.
15. Jurgen Habermas, Legitimation Crisis, Trans. Thomas McCarthy (Cambridge: polity Press, 1992), 2.
21. Norad & French Mistry of Foreign and European Affairs 20/2009 Discussion, “The Legitimacy of the State in Fragile Situation”, (Report for the OECD DAC International Network on Conflict and Fragility. 2009), 8.
22. همچنین میان مشروعیت و اراده دولت تفاوت وجود دارد. مشروعیت دو کارکرد عمده برای دولت ها دارد: اول آنکه نه تنها اصل وجود دولت بلکه برنامه های سیاسی و اقتصادی حکومت با مقاومت مردم جامعه روبه رو نخواهد شد و دوم اینکه مردم با تبدیل شدن به شهروندان فعال، به مشارکت ارادی در برنامه ها و سیاست های دولت همت می گمارند و بدین وسیله ظرفیت و کارآمدی دولت را افزایش می دهند. اراده و ظرفیت دولت آن چیزی است که تقویت کنندۀ مشروعیت آن است. طبیعتاً در کشورهایی که توان و ظرفیت اقناع شهروندان و انطباق با نیازهای آنان از جانب حکومت بیشتر است، مشروعیت دولت نیز بیشتر است.
23. X.L. Ding, the Decline of Communism in Chins: Legitimacy Crisis 1977-1989, (Cambridge: Cambridge University Press, 1994), 24.
26. نمایندگی های جمعی که دولت را تنها و آخرین منبع اقتدار درست می بیند و حس جمعی میان افراد ایجاد می کند سومین منبع ایجاد مشروعیت است. عقاید مشترک اعضای یک جامعه پیش شرط مشروعیت است و این عقاید و فعالیت ها توسط دولتی که با شرایط خاصی شکل گرفته است، تجمیع می گردد. در این معنا انتخابات روشی برای ظهور عقاید مشترک افراد جامعه است و اگر انتخابات نتواند عقاید افراد را تجمیع کند فقط فرایندی شکلی است که نمی تواند برای دولت مشروعیت ایجاد کند. همچنین در زمینۀ مشروعیت با مشروعیت بین المللی یک دولت نیز رو به رو هستیم که خود شامل شناسایی آن دولت در محیط بین المللی و داشتن مراودات فراملی با کشورها و شرکت های خارجی و همچنین هنجارهای جهانی حقوقی بشر و نحوه احترام به حقوق بشر در کشورها می باشد.
29. Richard H. Fallon Jr, “Legitimacy and The Constitution”, Harvard Law Review 118, 6 (2005(, 1789.
30. مثال مهم در این زمینه قضیۀ معروف Roe v. Wade است که با وجود دلایل قانونی برای مردم اقناع کننده نبود و ناعادلانه فرض می شد.
32. فوکویاما معتقد است پس از سقوط شوروی، دولت های لیبرال دموکراتیک سرنوشت تاریخ و پایان ایدئولوژی های سیاسی هستند که بر مبنای قانون اساسی دموکراتیک شکل خواهند گرفت. برایان تیرنی معتقد است قوه مؤسس، قدرت تأسیس حکومت و بازتأسیس حکومت است. (برایان تیرنی، دین، قانون و پیدایش فکر مشروطه، ترجمه حسین بادامچی و محمد راسخ (تهران: نگاه معاصر، ۱۳۹۳))؛ اما چنین برداشتی از قوه مؤسس سبب می شود حقوق اساسی از کارکردهای خود یعنی تقویت دولت و محدودیت حکومت باز بماند و مرجعی برای مشروعیت نباشد. بهتر است به همان انگارۀ هانا آرنت بازگردیم که بدون مردم قدرت اساساً وجود ندارد (هانا آرنت، خشونت، ترجمه عزت الله فولادوند (تهران: انتشارات خوارزمی، ۱۳۹۴))؛ در واقع نمی توان قائل بود که قوه مؤسس صرفاً هنگام تدوین قانون اساسی و هنگام بازنگری وجود دارد. با چنین تحلیلی می توان مشروعیت دولت های توسعه گرا را توجیه کرد. این دولت ها در ابتدای فرایند توسعه خود و پس از شکل گیری و استقلال، برای نهادینه کردن قدرت به تدوین قانون اساسی اقدام کردند اما سیستم حقوق اساسی آنان مشابه دموکراسی های کشورهای توسعه یافته نبود بلکه دولت هایی اقتدارگرا بودند؛ اما این دولت ها به دلیل توسعه گرا بودن مورد اقبال و حمایت مردم قرار گرفتند. جالب آن است که جز معدودی از این کشورها با بحران مشروعیت روبهرو نشدند و به همین دلیل برنامه های توسعه با موفقیت انجام شد.
33. Pual H. Brietzke & James O. Freedman, “Crisis and Legitimacy: The Administrative Process and American Government”, Valparaiso University Law Review 14(1980), 361.
34. در اینجا موضوع بسیار مهمی مطرح می شود و آن نقش حقوق اداری در حقوق عمومی است. در واقع فرض کلزنی حقوق آن است که حقوق اساسی و قانون اساسی تقدم رتبی بر سایر شاخه های حقوق دارند اما تجربۀ کشورهای درحال توسعه نشان داد تقدم حقوق اداری و توجه به آن می تواند سازکارهای حقوق اساسی را نیز تحت تأثیر قرار دهد.
36. برای اطلاع از دوره های حقوق و توسعه نک:
David Trubek & Alvaro Santos, New Law and Economic Development: Critical Appraisal (Cambridge: Cambridge University Press, 2006), 19-74; David Trubek, Law and Development: Forty years after Scholars in Self-Estrangement (University of Toronto Law Journal, 2016), 3-25.
37. Mark Turner & David Hulme, Governance, Administration and Development: Making the State Work (HE UK: Palgrave, 1997), 86-100.
طبیعی است که در دوره کنونی نمی توان مفهومی نئولیبرال برای این واژه در نظر گرفت. مفهوم دولت در هر کشوری ظهوری خاص پیدا کرده است. حتی کشورهای مختلف اروپایی با فرهنگی نسبتاً نزدیک به هم دولت هایی متفاوت دارند.
39. World Bank, World Development Report 1991, “The Challenge of Development” (Oxford University Press, 1992), 6.
40. Julio Faundez, Good Government and Law: Legal and Institutional Reform in Developing Countries (Great Britain: Macmillan Press LTD, 1997), 8.
آقای ادینک معتقد است در شرایط مختلف، حکمرانی خوب ممکن است به رویکردهای مختلفی نیازمند باشد. او علت متغیر و بعضاً متناقض بودن اصول حکمرانی را با ارجاع به دورکین، مفهوم تفسیر حقوقی عنوان می کند. با توجه به رویکرد پژوهش، می توان تناقض امر سیاسی و تلاش حقوق عمومی برای آشتی این تناقضات را علت وجود پاره ای اختلافات در حکمرانی خوب عنوان کرد.
60. البته اصولاً اقتصاددانان و متخصصین توسعه در کشورهای جهان سوم که با حقوق به ویژه حقوق اداری آشنایی ندارند، برداشت اشتباهی از پیش بینی پذیر بودن قواعد و قوانین دارند. به همین جهت برنامه ها بسیار ساده تهیه می شوند. این برنامه ها هنگامی که با شرایطی جدید مواجه می شوند نمی توانند خود را با آن تطابق دهند. با توجه به سیال بودن مفهوم توسعه، قطعیت در حقوق اداری نیز معنای خاصی به خود گرفته است تا بتواند اهداف توسعه را در هر زمان به اجرا در آورد. تحت تأثیر این مسائل، تغییرات بسیاری در حقوق اداری ایجاد شده است. مثلاً در مسؤولیت مدنی ادارات در دوره توسعه، نمی توان تقصیر را تنها مبنای مسؤولیت دانست و همین مسأله، سایر مبانی مسؤولیت را در حقوق اداری جدید مطرح کرده است.
61. محمدحسین زارعی و مسیح بهنیا، «تأملی بر امکان اعمال اصل انتظار مشروع در دیوان ادالت اداری»، راهبرد ۶۱، ۲۰ (۱۳۹۰)، ۱۵۴.
64. اصولاً در تفسیر آرای داداگاه ها باید به میزان توسعه یافتگی آن کشور توجه کرد. مثلاً اصل انتظار مشروع در کشوری چون فرانسه که توسعه، استقرار یافته است نمی تواند با کشوری چون ایران مقایسه شود.
66. برای مثال در ماده ۲ قانون اداره عمومی هلند عنوان شده است که تصمیمات ادارای مقامات دولتی باید منافعی یکسان به احزاب این کشور برساند و این منافع نباید نامتناسب باشد.
68. برای مطالعه بیشتر نک: محمود سریع القلم، اقتدارگرایی ایرانی در عهد پهلوی، چاپ اول (تهران: انتشارات گاندی، ۱۳۹۷)، ۵-۳۵.
70. شفافیت در عرصۀ حقوق از منابع مختلفی سرچشمه گرفته است. در سطح بین المللی مقررات سازمان تجارت جهانی مهم ترین منبع ایجاد شفافیت است.
71. Ariele Lessing, Against Transparency. The Perils of Openness in Government (Washington, DC: The New Republic, 2009), http://www.tnr.com/books and arts/against-transparency.
72. نمونه بارز شفافیت جلسات، جلسات علنی مجالس کشورهاست که به عنوان اصل در حقوق اساسی پذیرفته شده است. اساساً یکی از ویژگی های توسعه یافتگی یعنی همکاری بخش غیرحکومتی نظیر شهروندان و رسانه ها در امر حکمرانی هنگامی امکان پذیر است که در درجه اول جلسات دولتمردان تا حد ممکن علنی باشد.
73. Andrea Mattozzi & Antonio Marlo, “The transparency of Politics and the quality of politicians”, American economic Review 97, 2(2007), 311-315.
74. دولت در شفافیت دو نقش فعال و منفعل دارد. در نقش فعال دولت موظف به ارائه اطلاعات است و در بخش منفعل مردم حق درخواست اطلاعات از دولت را دارند. باید توجه داشت برای اصل شفافیت استثنائاتی در نظر گرفته اند. مثلاً ماده ۱۰ قانون اطلاعات دانمارک در موارد خطر برای پادشاهی، دولت و برخی از اشخاص خصوصی شفافیت را مجری ندانسته است. گفته شد توسعه علاوه بر شفافیت، نیازمند میزانی عدم شفافیت در اقتصاد جهانی امروز است؛ بنابراین در زمینۀ توسعه، می توان امنیت ملی و بخش خصوصی را از شفافیت معاف کرد. امنیت ملی یکی از شروط اساسی توسعه است و هنگامی که هرگونه خطر آن را تهدید کند، شفافیت از بین می رود و سایر روش های حقوقی جایگزین آن می شوند. بخش خصوصی نیز به دلیل رقابتی بودن با بخش عمومی که قلمرو منفعت عمومی است ماهیت متفاوتی دارد. رقابت که یکی از استوانه های توسعه در اقتصاد معاصر است هنگامی به وجود می آید که بخش خصوصی و شرکت های تجاری حریم امنی برای اطلاعات خود داشته باشد.
75. http://oecdinsights.org/The benefit of Transparency in Development/Brian Atwood, accessed in 2021\08\10.
77. “The Busan Partnership for Effective Development Co-operation”, http://www.oecd.org/development/effectiveness/busanpartnership, 2021\08\10.
80. برای مطالعه بیشتر پیرامون رابطه ی مشارکت و توسعه و داده های تجربی آن نک:
OECD Evaluation Department, “A Framework for Analyzing Participation in Development”, Report 1, Norad, oxford policy management, (2013), 8.
81. Robert Poskart, “A definition of concept of economic effectiveness”, Opole University, Poland, Central and Eastern European Journal of Management and Economics 2T, 3 (2014(, 180.
82. اصل کارایی یکی از اصول حکمرانی خوب محسوب می شود اما نباید آن را با Efficiency که بیشتر مربوط به تحلیل اقتصادی حقوق است اشتباه کرد چرا که کارآمدی مربوط به جنبۀ کیفی یعنی مؤثر بودن قانون است.
84. United states institute of peace, http://www.usip.org/guiding-principles-stablization, 2021\08\11
85. Richard Mulgan, “accountability: An ever-expanding concept?”, Blackwell Publishers Ltd., Public Administration 7(2000), 555.
حقوق اساسی و حقوق کیفری با این دو جنبه پاسخ گویی در ارتباط هستند. آنچه در بحث پاسخ گویی و توسعه مربوط به حقوق اساسی است را بیشتر باید در نظام های انتخاباتی و مسؤولیت سیاسی مقامات جست و جو کرد. مسؤولیت سیاسی دو مرجع دارد: مردم و پارلمان. شکل حقوقی پاسخ گویی به مردم در انتخابات و پاسخ گویی به پارلمان از طریق سازکارهای نظارتی مجلس است.
87. برای حکمرانی خوب اصول دیگری را نیز می توان ذکر کرد. از جمله مبارزه با فساد و حقوق بشر. بحث فساد بیشتر فرایندی در ارتباط با سایر اصول پیش گفته است اما حقوق بشر خود یکی از معیارهای حکمرانی خوب و در نتیجه رابطه ای مستقیم با حقوق عمومی و توسعه دارد.
الف) منابع فارسی
ب) منابع خارجی
The New Republic”, 10\08\2021, http://www.tnr.com/books and arts/against-transparency
)