نوع مقاله : علمی- پژوهشی
نویسندگان
1 دانشجوی دکتری حقوق عمومی، دانشکده حقوق و علوم سیاسی، واحد تبریز، دانشگاه آزاد اسلامی، تبریز، ایران.
2 استادیار، گروه حقوق عمومی، دانشکده حقوق و علوم سیاسی، واحد تبریز، دانشگاه آزاد اسلامی، تبریز، ایران.
3 دانشیار، گروه حقوق، دانشکده حقوق و علوم اجتماعی، دانشگاه تبریز، تبریز، ایران.
چکیده
کلیدواژه‌ها
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
The legislative power of the Islamic Consultative Assembly is within the framework of the principles of the general constitution and in line with the principle of separation of powers in general matters, it can enact laws within the limits prescribed by the Constitution. It is not superior and is considered the rule of ordinary law. Accordingly, in this study, the question arises as to why the ratification of treaties and the monitoring of nuclear activities fall within the competence of the Islamic Consultative Assembly? The method used in this research is documentary-library and the type of research is descriptive-analytical. Based on the results of the research, it can be said that one of the most important special features of the parliament Such treaties, treaties, agreements and international agreements, which are, of course, acts of commitment between States which are the exercise of their powers, must be ratified by Parliament. Iran's nuclear activities are one of the most important parts of the foreign policy of the government of the Islamic Republic of Iran, which in fact determines the type of policy that the government of the Islamic Republic of Iran as an output to the input and environmental demand of society between International updates.
کلیدواژه‌ها [English]
مقدمه
در طول تاریخ روابط میان کشورها از طریق عقد قراردادها و توافق های بین المللی گوناگون صورت عینی و بروز خارجی به خود گرفته و انعقاد موافقت نامه های بین المللی یکی از مهم ترین ابزارهای دولت ها در زمینۀ تحقق اهداف طراحی شده برای آنها در عرصه های روابط و سیاست خارجی است. قراردادها به سبب نقش تأثیرگذارشان در تحقق منافع ملی و بین المللی نظام های سیاسی، مورد توجه حکومت ها بوده است و قانونگذاران به منظور حراست از منافع کشور و صیانت از استقلال ملی خود در برابر نظام های بیگانه همواره درصدد تعیین محدودیت هایی در زمینۀ انعقاد معاهدات و موافقت نامه های بین المللی بوده اند. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز از این حکم کلی مستثنا نبوده و در اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی به تبیین جایگاه معاهدات بین المللی و صلاحیت قوای حکومتی در فرایند انعقاد آنها پرداخته است.1 وظیفه قانونگذاری مجلس شامل کلیه تصمیمات متخذه است که به صورت قانون از مجلس خارج می شود، حتی اگر برخی از قوانین به لحاظ ماهیت مشتمل بر تصویب یک تصمیم اجرایی دولت نظیر الحاق به یک موافقت نامه بین المللی یا تصویب دیگر لوایح تنظیمی دولت باشد. قانون اساسی به دلیل اهمیتی که برای پاره ای از امور قائل شده، در اصول مختلف بعضی از این امور از جمله عهدنامه ها و قراردادهای بین المللی را نام برده و تصویب نهایی آن را در صلاحیت مجلس شورای اسلامی دانسته است. به همین دلیل برخی از حقوق دانان، این گونه موارد را در زمره امور نظارتی مجلس شمرده اند.2 از مهم ترین و حساسیت برانگیزترین موضوعات سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران موضوع فعالیت های هسته ای این کشور می باشد که همواره از سوی دولت های متخاصم به عنوان تهدیدی نسبت به امنیت منطقه ای، جهانی و همچنین تخطی از رژیم عدم تکثیر سلاح های کشتار جمعی مطرح گردیده است و در مقابل جمهوری اسلامی ایران نیز بر این نکته تأکید کرده اسـت کـه کسب فناوری صلح آمیز هسته ای جزء حقوق مسلم و قانونی ملت ایران و مطابق با معاهده منع تکثیر سلاح های اتمی3 است.4 هر نهادی که مسؤول انجام ارزیابی فعالیت های هسته ای باشد (چه نهاد دولتی، چه نهاد قانونگذاری و چه هیأت مستقل از کارشناسان) این نهاد باید از برنامه های فعلی و آینده فراتر رود و در فکر برنامه هایی باشد که ممکن است زمانی در یک اقتصاد به سرعت در حال تغییر جهانی به وجود آید. همواره بهتر این است که پیش دستورالعمل قانونی درباره چگونگی انجام فعالیت های هسته ای تدوین شود. فعالیت های هسته ای که بدون قانون و مقررات رها شود حتی اگر با حسن نیت باشد ممکن است مشکلات سلامتی، ایمنی، محیط زیستی یا اقتصادی ایجاد کند. اعمال قانونگذاری بعد از وارد شدن خسارت، رویکرد نامناسبی است؛ بنابراین تا آنجا که ممکن است تدوین کنندگان قانون باید به صورتی کاملاً گسترده و همه جانبه سازکار قانون و مقررات ملی را برای انجام فعالیت هسته ای فراهم کنند.5 مطابق اصل یکصد و بیست و پنجم ضرورت تصویب هر نوع معاهده بین دولت ایران و سایر دولت ها در مجلس، ظاهراً راه را برای هرگونه استثنا بسته است؛ به عبارت دیگر می توان از صراحت مذکور چنین استنباط نمود که کلیه توافق های بین المللی رسمی بوده و توافق ساده ای نیست. البته سخت گیری قانون اساسی را در این خصوص می توان ناشی از دلایل سیاسی و سابقه قراردادهای زیان باری دانست که در نظام گذشته به کرات انعقاد یافته و مورد توجه خبرگان بررسی قانون اساسی بوده است.6 برخلاف سایر توافق های بین المللی خارج از شمول حقوق بین الملل که ماهیت و خصوصیت حقوقی دارند، موافقت نامه های نزاکتی یا اخلاقی دارای ماهیت و خصوصیت صرفاً سیاسی هستند. این نوع توافق ها میان تابعان حقوق بین الملل به عمل می آید و طرف های این گونه توافق ها، معمولاً به منظور دوری جستن از ایجاد تعهدات حقوقی بین المللی، به امضای آن روی می آورند. امروزه عناوینی که معمولاً برای موافقت نامه های نزاکتی استفاده می شود، عبارتند از: یادداشت تفاهم، اعلامیه مشترک، اعلامیه سران، تفاهم نامه، صورت مذاکرات، بیانیه مشترک، صورت جلسه، صورت مجلس، توصیه نامه و امثال آنها.7 گرچه نظریات تفسیری شورای نگهبان در تبیین حدود و ثغور موافقت نامه های بین المللی مشمول نظارت مجلس شورای اسلامی راهگشا بوده است؛ با این حال همچنان تشتت و اختلاف آرا در میان حقوق دانان در مورد تعریف عهود بین المللی و ملاک ها و سازکار های نظارتی مجلس بر آن (موضوع اصول ۷۷ و ۱۲۵) احساس می شود. مشروح مذاکرات قانون اساسی گواه بر آن است که مقصود تدوین کنندگان اصول یادشده حصر عناوین نبوده است. بر این اساس، درج عنوان «قراردادهای بین المللی» به جهت وسعت شمول آن بوده است و منظور آن بوده که تا حدّ امکان عناوینی به کار رود تا عموم موافقت نامه های بین المللی بدون آنکه معنای خاص هر اصطلاح مقصود بوده باشد را دربربگیرد.8 با توجه به شمای فوق در تحقیق حاضر به سازکار نظارت استصوابی مجلس شورای اسلامی در تصویب معاهدات بین المللی با تبیین ماهیت برنامه فعالیت های هسته ای پرداخته خواهد شد و در این باره سؤال اصلی تحقیق این است که جایگاه مجلس در تصویب موافقت نامه های هسته ای و سازکار و نظارت بر آن به چه شکل می باشد؟ در راستای پاسخ به سؤالات مطرح شده ـ که تاکنون در تحقیقی مستقل بدان پرداخته نشده است ـ ابتدا مفهوم برنامه جامع اقدام مشترک بررسی خواهد شد (بند اول). سپس ارزیابی جایگاه صلاحیت مجلس شورای اسلامی و نقش شورای نگهبان در روند بررسی برجام ارائه خواهد شد (بند دوم). در بند سوم آثار حقوقی محور برنامه هسته ای جمهوری اسلامی ایران واکاوی می شود. در آخر مهم ترین نتایج بحث با پیشنهاد هایی ارائه خواهد شد.
۱- برنامه جامع اقدام مشترک؛ کاوش در سطوح داخلی
سطوح داخلی در روند سیاست گذاری، نشانگر ساختارها و نهادهایی هستند که بر اساس سازکار های هر کشوری بر روند سیاست گذاری تأثیر می گذارند و بر اساس سطح تحلیل داخلی عبارتند از: فرد، نقش، حکومت و اجتماع. بر این مبنا، ساختارهای داخلی ایران عبارتند از: رهبری، نقش های اجرایی، ساختار نظام سیاسی و نوع حکومت و نقش اجتماع و جامعه مدنی. اگر اصل ۷۷ را در نظر بگیریم، خواهیم گفت که قانونگذار اساسی با تکرار عنوان های مختلف معاهده، خواسته است این معنا را القا کند که هر معاهده، اعم از دو یا چندجانبه و مهم یا غیر مهم باید به تصویب مجلس برسد، اما با توجه به روح کلی و مفاد قانون اساسی (اشاره های صریح قانونگذار به موارد منع انعقاد بعضی معاهدات و تصویب پاره ای از پیمان ها) در تفسیر دیگری از این اصل می توان گفت که قانونگذار فقط خواسته است معاهدات مهم به تصویب مجلس برسند، زیرا مجلس با انبوهی از معاهدات روبه رو است که تأکید بر لزوم تصویب همه آنها توسط مجلس، دولت را در اداره کشور فلج می کند.9 از طرفی اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی، کاملاً بیانگر این نکته هستند که تمام معاهدات بین المللی باید تنها از طریق مجلس تصویب شوند؛ بنابراین تصویب معاهدات برای رفع انحصار مجلس در این زمینه از طریق همه پرسی یا شورای عالی امنیت ملی یا ارکان عالیه دیگر مملکتی به هیچ وجه قانونی به نظر نمی رسد و تاکنون نیز سابقه ای به دست نیامده است.10
برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) با هدف حصول به توافق جامع در خصوص برنامه هسته ای ایران در تاریخ ۲۳ تیر ۱۳۹۴(برابر با ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵) در شهر وین اتریش فی مابین ایران و اتحادیه اروپا و ۱+۵ (شامل چین، فرانسه، روسیه، انگلستان، ایالات متحده آمریکا و آلمان) منعقد شد. مذاکرات رسمی برای حصول به این توافق، پس از توافق موقت ژنو فی مابین طرفین در ۳ آذر ۱۳۹۲(برابر با ۲۴ نوامبر ۲۰۱۳) آغاز شد. پس از حدود ۱۶ ماه مذاکره، ایران، اتحادیه اروپا و ۱+۵ در ۱۴ فروردین ۱۳۹۴(برابر با ۲ آوریل ۲۰۱۵) در لوزان سوئیس راجع به چهارچوب موضوع هسته ای در مورد ایران به توافق رسیدند. توافق لوزان اصول و چهارچوب توافق جامع آتی را مشخص نموده و مقرر کرد که طرفین با لحاظ این اصول و چهارچوب وارد مذاکره در خصوص جزئیات برای حصول به توافق جامع شوند. مذاکرات راجع به جزئیات نیز حدود ۳ ماه تداوم یافت و در نهایت در ۲۳ تیر ۱۳۹۴ متن توافق جامع (برجام) نهایی شده و به تأیید دولت های ذی ربط رسید.11 بر اساس برجام، طرفین پذیرفتند که تا ۹۰ روز پس از تأیید متن برجام توسط شورای امنیت، موافقت قطعی دولت متبوع خود با برجام را اعلام نمایند مجلس شورای اسلامی ایران، متن برجام را در قالب طرح اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام را در ۲۱ مهر ۱۳۹۴ با ۱۶۱ رأی موافق، ۵۹ رأی مخالف و ۱۳ رأی ممتنع تصویب کرد و شورای نگهبان نیز در ۲۲ مهر ۱۳۹۴ مصوبه مجلس را تأیید نمود. (گزارش وزارت امور خارجه به مجلس شورای اسلامی درباره اجرای برجام، ۲۹ فروردین ۱۳۹۵) در ۱۸ اکتبر ۲۰۱۵ (برابر با ۲۷ مهر ۱۳۹۴) وزیر امور خارجه ایران و نماینده عالی اتحادیه اروپا در امور خارجه با صدور بیانیه مشترکی اعلام کردند که تمامی طرف های برجام موافقت قطعی خود را با آن بیان نمودند، در ۲۶ دی ۱۳۹۴(برابر با ۱۵ ژانویه ۲۰۱۶) پس ازآنکه آژانس بین المللی انرژی اتمی انجام تعهدات ایران بر اساس برجام را تأیید نمود، برجام اجرایی شد و قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل و تحریم های اتحادیه اروپا و آمریکا در ارتباط با برنامه هسته ای ایران لغو شد.12
۲- ارزیابی جایگاه صلاحیت مجلس شورای اسلامی و نقش شورای نگهبان در روند بررسی برجام
۲-۱- رویکرد صلاحیت مجلس از دیدگاه معتقدان برجام
۱) در این خصوص بند ۲ مادۀ ۱۷۷ آیین نامۀ داخلی در خصوص اعتراض یا ایرادات نمایندگان به تعهدات مندرج در توافق نامه بین المللی مقرر می دارد: «موارد اعتراض نمایندگان که به طور کتبی و در مهلت مقرر به کمیسیون داده شده باشد، به ترتیب، نماینده اعتراض کننده، یک مخالف و یک موافق، هرکدام به مدت پنج دقیقه صحبت می کنند و سپس درباره وارد بودن یا نبودن اعتراض رأی گیری به عمل می آید. پس از پایان یافتن رأی گیری نسبت به اعتراضات، در صورتی که مجلس آنها را وارد بداند، دولت موظف می شود در مساِئل مورد اعتراض با طرف متعاهد مجدداً وارد مذاکره و گفت وگو شود. در این صورت، لایحه تا پایان مذاکرات مجدد در دستور مجلس باقی خواهد بود در صورت قبول اعتراضات و پیشنهادها متن اصلاحی تصویب شده تلقی خواهد شد و در غیر این صورت، آخرین پیشنهاد دولت در مورد اصل قرارداد با صحبت یک مخالف و یک موافق، هر یک به مدت پنج دقیقه، در مجلس به رأی گذاشته خواهد شد.»
بر اساس این ماده، از منظر حقوق داخلی این فرض که مجلس شورای اسلامی حق ورود به جزئیات را ندارد و تنها حق پذیرش یا رد کلیات موافقت نامه را داراست، غیر قابل قبول به نظر می رسد و مجلس می تواند با ورود به جزییات موافقت نامۀ بین المللی، موضوعات و مواردی را که به صلاح نظام جمهوری اسلامی تشخیص نمی دهد، به دولت اعلام کند تا مطابق با مادۀ ۱۷۷ آیین نامۀ داخلی اقدام شود. بررسی مصوبات در مجلس شورای اسلامی و ارجاع مجدد آن به دولت به منظور مذاکره در خصوص موضوعات مورد نظر نمایندگان دارای نمونه های عملی در روند تصویب موافقت نامه های بین المللی است. برای نمونه مجلس شورای اسلامی در مقام بررسی و تصویب «موافقت نامۀ فرهنگی بین جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری کلمبیا» دولت را مکلف به مذاکره در خصوص موضوعات مشخص با طرف معاهده می کند و پس از اصلاحات مورد نظر مجلس به تصویب متن نهایی توافق اقدام می نماید. مادۀ ۱۴ این مصوبه پس از تصویب مجلس شورای اسلامی مورد ایراد شورای نگهبان به استناد عدم انطباق با اصل ۱۳۹ قانون اساسی قرار می گیرد و مجلس شورای اسلامی پس از اصلاح ماده ۱۴، آن را برای مذاکره به دولت ارجاع می دهد و در نهایت دولت با طرف توافق وارد مذاکره می شود و نظر مجلس را در این خصوص تأمین می کند. در نتیجه مبتنی بر قانون آیین نامۀ داخلی مجلس شورای اسلامی و همچنین رویۀ عملی این نهاد در صورت مخالفت نمایندگان مجلس با برخی از مفاد مندرج در موافقت نامه های بین المللی، امکان ارائۀ مجدد آن به دولت به منظور مذاکره با طرف های توافق موجود است.
حال این سؤال پیش می آید که چنانچه در تصویب معاهده بین المللی بین مجلس و شورای عالی امنیت ملی اختلاف نظر پیش آید به چه نحوی تصمیم گیری خواهد شد؟ طبق اصول پنجاه و هشتم و پنجاه و نهم قانون اساسی تصویب قانون به معنای خاص آن بر عهده مجلس شورای اسلامی قرار داده شده است. قانون به معنای خاص آن مفهوم ویژه ای دارد که با سیاست های کلی و یا تصمیم های قوه مجریه متفاوت می باشد و نباید آنها را به جای هم استعمال کرد، اما علی رغم آنکه مصوبات مجلس شورای اسلامی و شورای عالی امنیت ملی از لحاظ صوری و شکلی متفاوت می باشند، لیکن به لحاظ ماهوی هر دو بخشی از اراده یک حاکمیت به شمار می آیند.
در صورت تعارض مجلس و شورای عالی امنیت ملی، ازآنجاکه شورا سیاستگذار است و در مواردی که سیاستگذاری میکند فاصله بین قانون اساسی و قانون عادی مصوب مجلس را پر و تکمیل میکند، بر مصوبات مجلس احاطه و اولویت دارد و سیاستهای آن حاکم بر مصوبات مجلس نیز میباشد. اگر بتوان بین قانون و سیاست تفکیک قائل شد اصولاً تعارضی باقی نمیماند و هرکدام در حوزه و مسیر خاص خود حرکت میکنند و آنجا که موضوع، دفاعی ـ امنیتی باشد نظر شورا مقدم بر تصمیم مجلس است. یا اینکه می‌‌توان گفت صلاحیت مجلس، عام و صلاحیت شورا خاص است؛ در نتیجه صلاحیت خاص مقدم بر عام است مگر در مورد شوراهای فرعی شورای عالی امنیت ملی که در اصل ۱۷۶ به قانون عادی و مجلس محول نموده است. همچنین چون مصوبات شورای عالی امنیت ملی به تأیید رهبری میرسد (طبق ذیل اصل ۱۷۶) هم اصل ۴ قانون اساسی و مشروعیت آن رعایت شده است و هم مقام رهبری طبق اصل ۵ و ۵۷ و ۱۰۷ ولایت مطلقه و ولایت امر را بر عهده دارد و قوای سهگانه نیز تحت امر وی میباشند، مقدم بر سایر مسؤولین است. در صورت تعارض نیز رهبری بر اساس اصول (۵ - ۵۷ - ۱۰۷ - ۱۱۰) می‌‌تواند شخصاً تدبیر نموده یا حکم دهد (در مقام ولی امر و ولایت مطلقه) و سایرین موظف به تمکین میباشند یا از باب حل معضل نظام می‌‌تواند طبق بند ۸ اصل ۱۱۰ آن را به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع دهد، بنابراین تعارضی باقی نخواهد ماند.13
۲) بر اساس نظرات تفسیری شورای نگهبان، از جمله تفسیر هفتم اصل ۱۲۵، شورای نگهبان ملاک ضرورت تصویب معاهدات در مجلس را تعهدآور بودن اسناد اعلام کرده است. رویه شورای نگهبان مبنی بر عدم مخالفت با طرح های مجلس در موارد یاد شده و در موارد مشابه است که برخی از این موارد عبارتند از: ماده ۷ آیین نامه چگونگی تنظیم و انعقاد توافق های بین المللی مصوب ۱۳/۰۲/۱۳۷۱ هیأت وزیران، قانون صیانت از دستاوردهای صلح آمیز هسته ای جمهوری اسلامی ایران (۱۳۸۹)، اجرای پروتکل الزام دولت، تعلیق اقدامات داوطلبانه در صورت ارجاع و یا گزارش پرونده هسته ای به شورای امنیت14 (۱۳۸۴)، قانون الزام دولت به تجدیدنظر در همکاری با آژانس بین المللی انرژی اتمی15 (۱۳۸۵).
۳) از موضوعاتی که در خصوص ترتیب رسیدگی مجلس شورای اسلامی به متن معاهدات بین المللی محل بحث و تبادل نظر قرار گرفته، حدود صلاحیت مجلس در بررسی مفاد توافق است. بر اساس بند ۲ ماده ۱۷۳ آیین نامه داخلی مجلس، از منظر حقوق داخلی این فرض که مجلس شورای اسلامی حق ورود به جزئیات را نداشته و تنها حق پذیرش و یا رد کلیات موافقت نامه را دارا می باشد، غیر قابل قبول بوده و مجلس می تواند با ورود به جزئیات برجام، موضوعات و مواردی را که به صلاح نظام جمهوری اسلامی تشخیص نمی دهد، به دولت اعلام نماید تا مطابق با مادۀ ۱۷۳ آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی اقدام شود. بررسی مصوبات در مجلس شورای اسلامی و ارجاع مجدد آن به دولت به منظور مذاکره در خصوص موضوعات مورد نظر نمایندگان دارای نمونه های عملی در روند تصویب موافقت نامه های بین المللی نیز بوده است. برای نمونه مجلس شورای اسلامی در مقام بررسی و تصویب «لایحه موافقت نامه تشویق و حمایت از سرمایه گذاری بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری کره» دولت را مکلف به مذاکره در خصوص موضوعات مشخص با طرف معاهده می نماید و پس از انجام اصلاحات مورد نظر مجلس به تصویب متن نهایی توافق اقدام می نماید. مادۀ ۱۴ این مصوبه پس از تصویب مجلس شورای اسلامی با ایراد شورای نگهبان به استناد عدم انطباق با اصل ۱۳۹ قانون اساسی مواجه شد و مجلس شورای اسلامی پس از اصلاح مادۀ ۱۴، آن را برای مذاکره به دولت ارجاع می دهد و در نهایت دولت با طرف توافق وارد مذاکره شده و نظر مجلس در این خصوص را تأمین می نماید.16
۴) تصویب نشدن متن نهایی توافق در مجلس شورای اسلامی، مانع اجرای مفاد آن توسط دولت می شود و در صورت عدم تصویب برجام و اجرای آن توسط دولت، اقدام خلاف قانون اساسی رخ داده و قوه مجریه دارای مسؤولیت سیاسی است. سکوت مجلس در مقابل توافقی که وزارت امور خارجه انجام داده و آن را به مجلس ارائه کرده است حتی اگر آن را معاهده ندانیم توهین به مجلس است و از سوی دیگر، تفکیک بین قوه مجریه و مقننه در سطح بین المللی فاقد وجاهت حقوقی است. بر این اساس، مجلس شورای اسلامی پس از تصویب ماده واحده تأیید برجام، برداشت ها و تفسیرهای خود از متن را در قالب بیانیه تفسیری بر معاهده بیان می کند و دولت نیز ملزم می شود که در اجرای برنامه جامع اقدام مشترک، بر مبنای تفسیرها و برداشت های مجلس شورای اسلامی عمل کند؛ بنابراین انتخاب عنوان برنامه جامع اقدام مشترک دلیلی بر عدم تصویب متن نهایی برجام در مجلس شورای اسلامی نخواهد بود، زیرا بر اساس آموزه های حقوق بین الملل و نیز نظرات تفسیری شورای نگهبان، آنچه در تعیین و نوع ماهیت معاهده مؤثر است، محتوای آن است، نه عنوان انتخابی.
۵) برجام یک معاهده دوجانبه است. طبق آیین عام مشترک در تمام معاهدات اعم از دوجانبه و چندجانبه اسناد تصویب باید مبادله شوند. افزایش تعداد معاهدات چندجانبه موجب شده است که عمل مبادله در معاهدات چندجانبه تبدیل به تودیع اسناد نزد امین شود و کماکان معاهدات دوجانبه تابع مبادله اسناد تصویب است. طبق ماده ۷۶ کنوانسیون وین، کشورهای شرکت کننده در مذاکرات می توانند در خود معاهده یا به صورت دیگری، امین معاهده را انتخاب کنند؛ بنابراین، تعیین امین، جزء عناصر تشکیل دهنده معاهده نیست، یعنی با مبادله نیز می توان کار تودیع را انجام داد. دوجانبه یا چندجانبه بودن یک معاهده تأثیری بر ماهیت و آثار حقوقی ندارد. همچنین، ازآنجاکه صلاحیت نمایندگان مجلس در ارائه طرح قانونی، شامل همه موضوعات مندرج در حیطه صلاحیت مجلس می شود، مجلس می تواند در صورت عدم تقدیم لایحه برجام، متن توافق را در قالب طرح، بررسی و تصویب کند.
۶) ملزم شدن دولت جمهوری اسلامی ایران به پذیرش قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل، منوط به تصویب منشور ملل متحد در قالب قانون توسط قوه مقننه است، زیرا یکی از تعهدات مطرح شده در منشور ملل متحد، لزوم پایبندی دولت های عضو به قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل است و با تصویب منشور توسط مجلس، قطعنامه نیز در حکم قانون عادی تلقی می شود. با توجه به حساسیت موضوع برجام، مجلس شورای اسلامی می تواند ضمن تصویب متن آن در این مورد در کنار ماده واحده، اقدام به صدور بیانیه تفسیری کرده و برداشت ها و مطالبات خویش از قوه مجریه را در بیانیه تفسیری بیان کند. این موضوع، ریشه عملی مجلس و شورای نگهبان در روند بررسی معاهدات بین المللی دارد.
۲-۲- رویکرد عدم صلاحیت مجلس از دیدگاه معتقدان برجام
۱) نخست رئیس قوه مجریه و مسؤول اجرای قانون اساسی (اصل ۱۱۳) و قوانین عادی (اصل ۱۲۲) و نگهبان استقلال سیاسی (اصل ۱۲۱) است؛ بنابراین، وی در سیاست های خارجی می تواند با دولت های دیگر به انعقاد معاهده بپردازد (اصول ۸۵ و ۵۹). همچنین، می توان تصویب معاهدات بسیار مهم را از مسیر همه پرسی دنبال کرد.
۲) برجام، برنامه جامع اقدام مشترک است نه معاهده ای تشریفاتی، زیرا در غیر این صورت از عنوان های معاهده، موافقت نامه، منشور، میثاق، پیمان، اساسنامه استفاده می شد. اگر مجلس وارد موضوع نشود و سکوت کند، برای ایران، قابلیت اجرایی پیدا می کند و این به مصلحت و نفع نظام است، زیرا اگر بعدها با مشکلی روبه رو شویم، مجلس بر آن صحه نگذاشته است و در واقع، از نظر طرف مقابل، تعهد یا تعهداتی که ایران پذیرفته است، تعهدات قوه مجریه است نه مجموعه دولت ایران.
۳) رعایت اصل توازن در سند برجام است. آنچه در این سند به آن توجه شده و تیم مذاکراتی ایران بر آن تأکید ویژه ای داشته است، اصل توازن است. در واقع، طرف های مقابل، تعهدات را به لحاظ دامنه، کیفیت، یا ماهیت، به گونه ای می پذیرند که طرف ایرانی نیز به شکل مشابهی آنها را پذیرفته باشد. شاید مطلوبیت حقوقی ایجاب می کند که سند برجام یک معاهده باشد، زیرا بخش اعظم تعهدات طرف های مقابل باید در نظام حقوق داخلی اجرایی شود و این کیفیت می تواند آزادی های عمل بسیار زیادی برای طرف ایرانی و فراهم شدن زمینه ایجاد مبانی قانونی در راستای اجرای تعهدات فراهم کند.
۳- آثار حقوقی محور برنامه هسته ای جمهوری اسلامی ایران
بخش دیگری از آثار مربوط به فعالیت های هسته ای جمهوری اسلامی ایران آثاری هستند که با رهیافت های حقوقی به تجزیه و تحلیل این مسأله می پردازند؛ به عبارت دیگر هدف این دسته از آثار بررسی ابعاد حقوقی پرونده هسته ای جمهوری اسلامی ایران از جمله حقوق و تعهدات این کشور مطابق با پیمان منع تکثیر سلاح هسته ای است. مقاله «حقوق بین الملل و برنامه هسته ای ایران»، از جمله مقالاتی است که در آن نویسندگان ابتدا به بررسی نظام حقوقی حاکم بر فعالیت های هسته ای جمهوری اسلامی ایران در حقوق بین الملل پرداخته و سپس مبانی حقوقی اقدامات این کشور و اختلافاتش با آژانس بین المللی انرژی اتمی را مورد بررسی قرار می دهند. نویسندگان در این مقاله به طور تفصیلی به بیان ویژگی های حقوقی ارجاع پرونده جمهوری اسلامی ایران به شورای امنیت و تحلیل رابطه اصول حقوقی مورد قبول ملل متمدن و برنامه هسته ای این کشور می پردازد.17 مقاله حقوق در بند سیاست: (تحلیل قطعنامه ۱۷۴۷ شورای امنیت در خصوص برنامه هسته ای ایران)18، اثر دیگری است که در آن نویسنده ابتدا به تحلیل ابعاد حقوقی پرونده هسته ای جمهوری اسلامی ایران می پردازد و سپس قطعنامه ۱۷۴۷ شورای امنیت علیه فعالیت های هسته ای ایران را به لحاظ حقوقی مورد بررسی و مطالعه قرار داده است. نگرشی حقوقی به موافقت نامه پاریس درباره برنامه هسته ای ایران19 مقاله دیگری که در آن نویسنده با نگرشی حقوقی به تحلیل موافقت نامه پاریس که در سال ۲۰۰۴ میان ایران و سه کشور اروپایی بسته شد، می پردازد و ابعاد حقوقی مفاد این موافقت نامه را به دقت مورد بررسی قرار می دهد.20
نتیجه گیری و پیشنهاد ها
بر اساس اصل تفکیک قوا امور اجرایی در کشور به قوه مجریه سپرده شده همچنین امر قانونگذاری نیز به قوه مقننه واگذار شده است اما نتیجه اینجاست که پذیرفتن یک قرارداد بین المللی با یک یا چند کشور خارجی در حوزۀ کدام یک از امور کلان کشوری جای خواهد گرفت که در نوشتار به وضوح پاسخ داده شده؛ اما تعهد کشوری در مقابل کشور دیگر در زمره امور اجرایی است یا فعالیت قانونگذاری. پس در نهایت اگر یک قرارداد را اجرایی بدانیم باید در صلاحیت قوه مجریه بدانیم و اگر در زمره امور قانونگذاری باید در صلاحیت مجلس شورای اسلامی بدانیم اما به نظر می رسد امضای یک قرارداد بین المللی برای یک کشور دارای جنبه های گوناگون باشد که هم حوزه کارهای اجرایی را دربرمی گیرد و هم در محدودۀ قانونگذاری قرار می گیرد پس توافق های بین المللی انواع مختلفی دارند که بسته به ماهیت و محتوای آنها می توانند ناظر به امور قانونگذاری، اجرایی و یا هر دو شود. به طورکلی می توان قراردادهای بین المللی را به دو دسته قراردادهایی که الزامات حقوقی را برای کشور به همراه خواهد داشت و تعهداتی که صرفاً برای انجام کارهای تجاری، بازرگانی و یا نظایر آن صورت می گیرد، دسته بندی کرد. بر اساس قوانین داخلی کشور دسته اول توافقات بین المللی نیازمند به تصویب مجلس شورای اسلامی است بعد از آن است که دولت می تواند آن توافق را با کشورهای دیگر امضا نماید ولی برای انعقاد دسته دوم فقط امضای رئیس جمهور و نمایندۀ قانونی او کافی است؛ بنابراین در معنای موافقت نامه ها و قراردادهای بین المللی در قانون اساسی ابهام وجود دارد و باعث بروز برخی مشکلات در خصوص قلمرو شمول اصل ۷۷ و قلمرو صلاحیت دولت و مجلس در انعقاد و نظارت بر توافقات دولت در سطح بین المللی شده است و شورای نگهبان نیز به عنوان مفسر قانون اساسی به ارائه تعریفی جامع و مانع از مفهوم مذکور مبادرت نکرده است اما به خوبی در نظریات خود حدود صلاحیت مزبور را تبیین نموده است. می توان نتیجه گرفت که موافقت نامه های بین المللی که میان تابعان حقوق بین الملل منعقد می شود و ثانیاً موجد تعهدی بر دولت جمهوری اسلامی است؛ موافقت نامه ها و قراردادهای بین المللی است که مشمول اصل ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی منوط به احراز دو شرط شکلی و ماهوی یعنی بین الدولی و تعهدآور بودن است؛ بنابراین قراردادهایی که تحت حاکمیت حقوق داخلی منعقد می شوند از ایجاد چنین تعهدی ناتوان است یعنی مشمول اصل ۷۷ و ۱۲۵ نمی شود. پیشرفت و شتاب فزاینده ارتباطات بین المللی و فوت وقت موجب از دست دادن فرصت در برخی زمینه ها می شود پس باید برای سوق حرکت کشور به سوی پیشرفت در انعقاد قرارداد حدود صلاحیت قوا را معین و مشخص و روشن کرد. بدیهی است که قراردادهای خارجی دولت حتی در صورت فقدان شرایط موافقت نامه های بین المللی و خروج از شمول اصول ۷۷ و ۱۲۵ به معنای مطلق العنان بودن دولت و بی قید و شرط بودن صلاحیت آن نخواهد بود و دولت در هر حال مأخوذ و ملزم به رعایت محدودیت ها و چهارچوب های کلی وفق قانون اساسی خواهد بود. در اصل وظایف نمایندگان مجلس دفاع و صیانت از حقوق ملت و کشور است پس تقویت توان نظارتی مجلس به معنای تضعیف ماهیت جوهری آن یعنی قانونگذاری نیست، بلکه قرار دادن این نهاد در جایگاه واقعی خویش یعنی مجلس در رأس امور است.
پیشنهاد ها
۱) اﮔﺮ ﻗﻮه ﻣﺠﺮﯾﻪ ﺑﺨﻮاﻫﺪ می تواند ﺑﺎ راﻫﮑﺎرﻫﺎی ﮐﻪ دارد ﻗﺮاردادﻫﺎﯾﯽ را ﺑﻪ ﺗﺼﻮﯾﺐ ﻣﺠﻠﺲ ﻧﺮﺳﺎﻧﺪ مثلاً اﮔﺮ دوﻟﺖ ﻣﺘﮑﯽ ﺑﻪ ﺣﻞ معضلات نظام ﺷﻮد و آن ﻗﺮارداد و ﺗﻮاﻓﻖ را معضل ﻧﻈﺎم ﺑﺪاﻧﺪ ﺣﻞ معضلات نظام در اﺧﺘﯿﺎر رﻫﺒﺮی اﺳﺖ و اﯾﺸﺎن ﺑﺎﯾﺪ درﺑﺎره آن ﺗﺼﻤﯿﻢ ﺑﮕﯿﺮد؛ مثلاً ﺗﻮاﻓﻖ هسته ای ﭼﻨﺎﻧﭽﻪ ﻣﺠﻠﺲ ﺗﺼﻮﯾﺐ ﻧﮑﻨﺪ تبدیل به معضل نظام می شود؛ بنابراین ﺑﻪ رﻫﺒﺮی ﺳﭙﺮده می شود و آن زمان ﻣﻮﺿﻮع را ﺑﻪ ﻣﺼﻠﺤﺖ ﻧﻈﺎم ارﺟﺎع می دهند و تصمیم گیری می کنند.
۲) ﺑﺎ ﺗﻮﺟﻪ ﺑﻪ ﺗﻔﮑﯿﮏ ﻗﻮا، ﻗﻮه ﻣﻘﻨﻨﻪ در اﻣﻮری ﮐﻪ ﻣﺎﻫﯿﺖ اﺟﺮاﯾﯽ دارد نباید دﺧﺎﻟﺖ ﮐﻨﺪ مثلاً ﻗﺮاردادی ﮐﻪ ﻣﺎﻫﯿﺖ اﺟﺮاﯾﯽ دارد در ﺻﻼﺣﯿﺖ ذاﺗﯽ ﻗﻮه ﻣﺠﺮﯾﻪ و ﯾﮏ اﻣﺮ اﺟﺮاﯾﯽ و از ﺣﯿﻄﻪ وﻇﺎﯾﻒ ﻗﻮه ﻣﻘﻨﻨﻪ ﺧﺎرج اﺳﺖ. ﻃﺒﻖ اﯾﻦ ﻧﻈﺮﯾﻪ اﮔﺮ ﻣﺠﻠﺲ ﺑﺎ وﺿﻊ ﻗﺎﻧﻮن اﻣﺮ اﺟﺮاﯾﯽ را ﺑﻪ ﺣﻮزه ﺻﻼﺣﯿﺖ ﺧﻮد ﺑﺒﺮد در واﻗﻊ ﺧﻼف اﺻﻞ ۵۷ و ۵۸ ﻗﺎﻧﻮن اﺳﺎﺳﯽ ﻋﻤﻞ ﮐﺮده اﺳﺖ ﻫﻤﭽﻨﯿﻦ ﺑﻪ ﻋﻨﻮان ﻣﺜﺎل ﺑﺴﺗﻦ ﺗﻨﮕﻪ ﻫﺮﻣﺰ ﮐﻪ ﻧﻤﺎﯾﻨﺪﮔﺎن ﻣﺠﻠﺲ ﻃﺮﺣﯽ ﺗﺼﻮﯾﺐ ﮐﺮدﻧﺪ ﮐﻪ ﻧﯿﺮوﻫﺎی مسلح ﻣﻠﺰم می شوند اﯾﻦ آبراه بین المللی را ﺑﺒﻨﺪﻧﺪ در ﺻﻮرﺗﯽ ﮐﻪ ﺑﺴﺘﻦ ﺗﻨﮕﻪ ﯾﮏ اﻣﺮ ﻧﻈﺎﻣﯽ اﺳﺖ و ﺻﺪور ﻓﺮﻣﺎن ﻧﻈﺎﻣﯽ در ﺻﻼﺣﯿﺖ ﻓﺮﻣﺎﻧﺪه ﮐﻞ ﻗﻮا اﺳﺖ. قانونگذار ﺑﺎ ﭘﺮﻫﯿﺰ از ﭘﻮﺷﺎﻧﺪن ﻟﺒﺎس ﻗﺎﻧﻮن ﺑﺮ ﺗﺼﻤﯿﻤﺎت اﺟﺮاﯾﯽ ﻣﺮﺑﻮط ﺑﻪ ﺻﻼﺣﯿﺖ ﻣﺮاﺟﻊ دﯾﮕﺮ ﻣﺜﻞ دوﻟﺖ، دادگاه ها و ﻣﺮاﺟﻊ ﻗﻀﺎﯾﯽ ﺑﺎﯾﺪ ﻣﺮاﻗﺒﺖ ﮐﻨﺪ ﺗﺎ ﺗﻮازن ﻗﻮا در ﻗﺎﻧﻮن اﺳﺎﺳﯽ ﺑﻪ ﻫﻢ ﻧﺮﯾﺰد. از آﻧﭽﻪ ﺑﻪ ﻋﻨﻮان ﻗﺮاردادﻫﺎﯾﯽ ﮐﻪ ﻣﺎﻫﯿﺖ اﺟﺮاﯾﯽ دارﻧﺪ ﯾﮏ ﻋﻤﻞ اﺟﺮاﯾﯽ ﻣﻌﯿﻦ و ﻣﺼﺪاق دار اﺳﺖ ﮐﻪ وﻇﯿﻔﻪ اﺟﺮای آن بر عهده دوﻟﺖ و ﻗﻮه ﻣﺠﺮﯾﻪ اﺳﺖ؛ ﺣﺎل اﮔﺮ ﻣﺠﻠﺲ ﺑﺨﻮاﻫﺪ اﯾﻦ اﻣﺮ ﻣﻮردی را ﺑﻪ ﺷﮑﻞ ﻗﺎﻧﻮن در ﺑﯿﺎورد در واﻗﻊ ﯾﮏ ﻓﺮﻣﺎن اﺟﺮاﯾﯽ را در ﻟﻮای ﻗﺎﻧﻮن آورده ﮐﻪ وﺻﻒ ﻗﺎﻧﻮنی ﺑﻮدن ﻧﺪارد و ﺧﻼف اﺻﻞ ﺗﻔﮑﯿﮏ ﻗﻮا ﻋﻤﻞ ﮐﺮده اﺳﺖ.
۳) به نظر می رسد به علت محرمانه بودن مصوبات شورای عالی امنیت ملی، بهترین راهکار برای تضمین حرکت مجلس در چهارچوب سیاست های مصوب این نهاد (در صورت وجود)، در کنار ارسال آنها برای مجلس شورای اسلامی به منظور تضمین رعایت مصوبات این نهاد از سوی مجلس در روند رسیدگی به موضوعات مرتبط، ارسال این مصوبات برای شورای نگهبان بوده تا شورای نگهبان به عنوان پاسدار قانون اساسی در مقام تطبیق مصوبات مجلس با قانون اساسی و موازین اسلامی، متن توافق نامه را با مصوبات شورای عالی امنیت ملی نیز مطابقت دهد.
۴) جهت حراست از جایگاه مجلس و تثبیت نظام حقوقی، موضوع برجام و تصمیمات هسته ای در مجلس بررسی و مطابق راهکارهای فوق الذکر نسبت به آن عمل شود تا زمینه فرار از نظارت مجلس توسط هیچ نهادی در حال و آینده مهیا نشود.
۵) مجلس از صلاحیت عام، دائمی و فعال جهت وضع قانون در هر شرایطی برخوردار است. لیکن شورای عالی امنیت ملی از صلاحیت خاص و موردی آن هم مبتنی بر ضرورت جهت ارائه نظر و مشورت به مقام معظم رهبری (دام ظله العالی) برخوردار است. لذا با توجه به تأکید رهبر معظم انقلاب بر لزوم رسیدگی به موضوع برجام در مجلس شورای اسلامی، تصویب برجام و یا رد آن و یا رسیدگی به دیگر انحاء نسبت به سند برجام، در صلاحیت انحصاری مجلس می باشد.
۶) راهکار بند «ب» از راهکارهای ارائه شده و پیش گفته ذیل مواردی که متن برجام معاهده تلقی نشود اما تعهدآور قلمداد گردد و به جهت مزیت های نسبی آن بر دیگر راهکارها در اولویت قرار گیرد. در این راهکار مجلس طی طرحی کلی موارد مغایرت برجام و ضمائم آن با خطوط قرمز و قوانین داخلی را مشخص نموده و دولت را ملزم به بازگشت به مذاکرات می نماید بدون آنکه مجلس به رد یا تصویب برجام اقدام نموده باشد. یا آنکه به معاهده بودن یا نبودن آن اشاره کرده باشد. در انتهای طرح نیز مجلس مناسب است مجلس ذکر نماید که طرح یا لایحه برجام در دستور کار مجلس تا پایان مذاکرات باقی می ماند.
1. سیدمحمد هاشمی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی (تهران: انتشارات میزان،۱۳۸۶)، ۱۷۸.
2. محمدرضا موثق، جایگاه مجلس شورای اسلامی در ساختار قدرت سیاسی (قم: انتشارات بوستان، ۱۳۸۲)، ۱۰۶.
3. Non Proliferation Treaty(NPT).
4. Nader Entessar, Iran’s Nuclear Decision Making Calculus (Middle East policy, 2009), 26-28.
5. نیلوفر قدیری، حقوق هسته ای (تهران: انتشارات دنیای اقتصاد، ۱۳۹۴)، ۳۴.
6. صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی ج.ا.ا. (تهران: انتشارات مجلس شورای اسلامی، ۱۳۶۸)، ۸۶۲-۸۶۱.
7. محمدرضا ضیایی بیگدلی، حقوق بین الملل عمومی (تهران: انتشارات گنج دانش،۱۳۸۷)،۹۷.
8. صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی ج.ا.ا. (تهران: انتشارات مجلس شورای اسلامی، ۱۳۶۴)، ۸۶۰.
9. هدایت الله فلسفی، حقوق بین الملل معاهدات (تهران:انتشارات فرهنگ نو، ۱۳۹۵)، ۱۷۰.
10. محمدرضا ضیایی بیگدلی، حقوق معاهدات بین المللی (تهران: انتشارات کتابخانه گنج دانش،۱۳۸۸)، ۶۴-۶۳.
11. Kenneth Katzman, Iran sunctions, conGREssiovAL research SERVICE, 2009, 8.
12. Nader Mardani and Mohammad Mehdi Hooshmand, “A Dialectical Paradigm of Treaty and Other International Instruments”, Journal of Politics and Law 9(2016), 8.
13. علیرضا اسلامی، «رویکرد قانون اساسی به مقوله امنیت» مجله علوم سیاسی ۳۲ (۱۳۸۴)، ۲۹۳.
14. ماده واحده: دولت موظف است در صورت هر گونه ارجاع یا گزارش در مورد پرونده هسته ای ایران به شورای امنیت کلیه همکاری های داوطلبانه خود را با آژانس بین المللی انرژی اتمی به تعلیق درآورد.
15. ماده واحده: دولت موظف است با توجه به قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد مورخ دوم دی ماه سال ۱۳۸۵ به برنامه هسته ای صلح آمیز کشور سرعت بخشیده و در همکاری های خود آژانس بین المللی انرژی اتمی بر اساس منافع ملت ایران تجدیدنظر نماید.
(Jenkins & Richard, 2014:1), The Joint Comprehensive Plan of Action, Resolution 2231: 2015.
متن کامل گزارش کمیسیون ویژه بررسی برجام در مجلس؛ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران؛ روزنامه شهرآرا (۱۶/۰۶/۱۳۹۴)، (گزارش کامل نشست تخصصی (ابعاد حقوقی برجام هسته ای)، سادات میدانی، حسین (۱۵/۰۶/۱۳۹۴)، فتاحی زفرقندی، علی (۱۳۹۴)، غمامی، سیدمحمد مهدی؛ نصرالهی، علیرضا (۱۳۹۳).
16. علی فتاحی زفرقندی، بررسی ابعاد حقوقی برجام در نظام ج.ا.ا. (تهران: نشر پژوهشکده شورای نگهبان، ۱۳۹۴)، ۴۱.
17. Resolution 1929, Adopted by the Security Council at its 6335th meeting on 9 June,2010.
18. نادر ساعد، «حقوق در بند سیاست: تحلیل قطعنامه ۱۷۴۷ شورای امنیت در خصوص برنامه هسته ای ایران» مجله پژوهشهای حقوقی ۱۱(۱۳۸۶).
19. سید حسین سادات میدانی،«نگرشی حقوقی به موافقت نامه پاریس درباره برنامه هسته ای ایران» مجله پژوهشهای حقوقی ۶(۱۳۸۳).
20. Resolution1737, Adopted by the Security Council at its 5612th meeting, on 23 December,2006.
)