نوع مقاله : علمی- پژوهشی
تازه های تحقیق
برگرفته از پایان نامه کارشناسی ارشد با عنوان «مطالعه تطبیقی تشکل های کارگری در حقوق ایران و سوئد»، دانشگاه علامه طباطبایی تهران، دانشکده حقوق و علوم سیاسی. تهران. ایران.
حامی مالی:
این مقاله هیچ حامی مالی ندارد.
مشارکت نویسندگان:
مهدی هداوند: نظارت بر داده ها، نظارت.
عرفان خلیل وندی: مفهوم سازی، روش شناسی، اعتبارسنجی، تحلیل، تحقیق و بررسی، منابع، نوشتن - پیش نویس اصلی، نوشتن - بررسی و ویرایش، تصویرسازی، مدیریت پروژه.
تعارض منافع:
بنابر اظهار نویسندگان این مقاله تعارض منافع ندارد.
عنوان مقاله English
نویسندگان English
A trade union is an organization, established to protect the interests of employees, and freedom of association affects labor relations. The Human Rights Instruments and documents of the International Labor Organization recognize the importance of freedom of association. Considering the high union density and collective bargaining power of trade unions in the Nordic countries, especially Sweden, which comply with freedom of association and the principle of tripartism of the International Labor organization. The Swedish legal system is based on the social dialogue policy and the guarantees of freedom of association in the Instrument of Government and the Co-Determination Act has led to the development of freedom of association and is universally regarded as a successful model. The study's findings explain that freedom of association in Sweden is due to the trade union's widespread free hand and the Swedish legal system's development-oriented supportive approach to trade unionism, which is consistent with the International Labor Organization's understanding of freedom of association. In the Iranian legal system, despite the recognition of freedom of association and the existence of the trade union in the labour code similar to the Swedish legal system, the laws related to collective labour relations are not comprehensive and supportive, and in practice, the approach goes against freedom of association. The study uses a descriptive-analytical method to study freedom of association in the legal systems of Iran and Sweden in different aspects.
کلیدواژهها English
مقدمه
از بدو ظهور روابط کارگر و کارفرما، مسئله تعارض منافع نیز پدید آمده و همواره قدرت و نفوذ اقتصادی کارفرما بر کارگران چیره شده است. با این حال کارگران قهرا به دنبال منافع مشترک خود دست به اتحاد زدند و به صورت جمعی از حقوق و منافع خود در مقابل کارفرمایان دفاع کردند. اتحاد کارگران در قالب یک انجمنی به نام «سندیکا»1 یا «اتحادیه کارگری» پدید آمد و جنبش سندیکایی کارگران وارد پیچ و خم تاریخی شد که همواره مورد غضب کارفرمایان قرار گرفته است. نقطه آغاز جنبش سندیکایی را می بایست کشور انگلستان دانست که در سال ۱۷۲۰ میلادی خیاطان لندن شکوائیه خود را تقدیم پارلمان انگلستان کردند و از آنجا به سایر کشورهای اروپایی نیز اشاعه یافت.2 رویکرد دولت ها نیز در مواجهه با جنبش سندیکایی تفاوتی با مواضع کارفرمایان نداشت و به همین علت تا سال ها هر گونه تشکیل یا عضویت در اتحادیه کارگری ممنوع بود اما همبستگی کارگران و مبارزه جنبش کارگری امری نبود که با اعلام ممنوعیت و سرکوب متوقف شود، بنابراین دولت های اروپایی یکی پس از دیگری به نحوی تصمیم به شناسایی اتحادیه های کارگری و عقب نشینی از مواضع سرکوب گرایانه پیشین خود گرفتند اما این به معنای برخورداری سندیکا از آزادی عمل کامل نبود و همواره کارفرمایان و برخی دولت ها از حق پیوستن کارگران به تشکل کارگری به هر نحوی ممانعت کنند. جنبش کارگری، علاوه بر اینکه در داخل مرزهای کشور خود به تشکیل سندیکا و مبارزه می پرداخت، خواهان گسترش اتحاد کارگران در بُعد سیاسی و بین المللی نیز بود و در نتیجۀ آن اجتماعات و کنگره های کارگری فرامرزی متعددی با گرایش های خاصی به وجود آمد و در ساحت بین المللی نیز حقوق و آزادی سندیکایی در دو بُعد حقوق بین المللی کار و حقوق بشر مورد توجه قرار گرفت.
یکی از اهداف جنبش کارگری، تنظیم مقررات بین المللی کار و یکسان سازی قواعد حاکم بر کار بود و در همین راستا، در سال ۱۹۱۹ یک سازمان بین المللی فعال در حوزه کار تشکیل شد و این سازمان با نام «سازمان بین المللی کار»3 آغاز به کار کرد و در سالیان بعد از تأسیس سازمان ملل متحد به عنوان یکی از مؤسسات تخصصی آن درآمد. اصول و اهداف سازمان بین المللی کار در اساسنامه آن و اعلامیه فیلادلفیا4 که در جریان بیست و ششمین اجلاس سازمان به تصویب رسیده است، درج شده اند. در مقدمه اساسنامه سازمان شرایط نا مناسب کار و بی عدالتی را به عنوان تهدیدهای صلح و نظم جهانی بیان می کند و راه حل مقابله با آن را تأمین حقوق بنیادین کارگران از جمله شناسایی حق تشکل کارگران می داند. در قسمت اول اعلامیه فیلادلفیا نیز آزادی سندیکایی جزو مؤلفه های اساسی توسعه پایدار معرفی شده است. اساساً ساختار سازمان بین المللی کار نیز با بحث تشکل کارگری درهم تنیده است. در کنفرانس بین المللی کار که از ارکان سازمان بین المللی کار است، هر دولت عضو می بایست ۴ نماینده داشته باشند و این ۴ نماینده متشکل از دو نماینده دولت، یک نماینده کارفرما و یک نماینده کارگر است.5 نماینده کارگران باید با کسب موافقت سندیکاهای آن کشور انتخاب شود، بدیهی است که اگر سندیکا دچار محدودیت هایی در پیوستن یا تشکیل آن باشد، امکان معرفی نماینده واقعی کارگران منتفی خواهد بود. سازمان بین المللی کار به طور خاص در مقاوله نامه ها و توصیه نامه های خود نیز به مسئله سندیکاهای کارگری پرداخته است. اولین مقاوله نامه سازمان در رابطه با سندیکا، مقاوله نامه شماره ۱۱ مصوب ۱۹۲۱ کنفرانس بین المللی کار است که «مقاوله نامه حق تشکل کشاورزی»6 نام دارد. مهم ترین مقاوله نامه ها در حوزه سندیکا، مقاوله نامه شماره ۸۷ (مقاوله نامه آزادی سندیکایی و حمایت از حق تشکل)7 مصوب ۹ ژوئیه ۱۹۴۸ کنفرانس بین المللی کار و مقاوله نامه شماره ۹۸ (مقاوله نامه حق تشکل و مذاکره جمعی)8 مصوب اول ژوئیه ۱۹۴۹ هستند که در قیاس با سایر مقاوله نامه ها، تثبیت آزادی سندیکا در مقیاس بین المللی به وسیله دو مقاوله نامه مذکور انجام پذیرفت. سال ۱۹۹۸، سازمان بین المللی کار طی کنفرانسی به تعیین استانداردهای کار شایسته و حقوق بنیادین کار پرداخت و بر این اساس، سرانجام «اعلامیه اصول و حقوق بنیادین کار»9 مورد پذیرش قرار گرفت. برخی مقاوله نامه های سازمان از جمله مقاوله نامه های شماره ۸۷ و ۹۸ را جزو اعلامیه حقوق بنیادین کار قرار داده شد و به موجب بند ۲ اعلامیه، همه کشورهای عضو سازمان بین المللی کار اعم از ملحق شدگان به مقاوله نامه های مندرج در اعلامیه و غیره، مکلف به تبعیت هستند و نباید مفاد مقاوله نامه های مذکور را نقض کنند.
علاوه بر اسناد سازمان بین المللی کار که از جنبه حقوق کار به مسئله تشکل کارگری می پرداختند، اسناد حقوق بشری جهانی و منطقه ای نیز به صراحت حق تشکل یابی کارگران را به رسمیت شناختند و از این رو آزادی پیوستن به تشکل کارگری خصیصه ای حقوق بشری نیز یافت. اعلامیه جهانی حقوق بشر10، در بند ۴ ماده ۲۳ اعلامیه جهانی حقوق بشر به طور خاص در مورد آزادی سندیکایی اشعار می دارد: «هر کس حق دارد که برای دفاع از منافع خود با دیگران اتحادیه تشکیل دهد و در اتحادیه ها نیز شرکت کند.»
در سال ۱۹۵۰ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر11 نیز در ماده ۱۱ کنوانسیون، آزادی سندیکایی را به رسمیت شناخت و مورد اقتباس ماده ۲۲ میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی12 (۱۹۶۶) قرار گرفت13، با این تفاوت که بند ۳ ماده ۲۲ میثاق به ضرورت عدم مغایرت آزادی سندیکا با حقوق داخلی کشورها در برخورد با مقاوله نامه شماره ۸۷ سازمان بین المللی کار اشاره می کند که کنوانسیون اروپایی حقوق بشر در این رابطه ساکت است. با تصویب میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی14 در سال ۱۹۶۶، ماده ۸ آن با وجود شباهت به ماده ۲۲ میثاق بین المللی مدنی و سیاسی، به طور خاص از حقوق تشکل های کارگری حمایت کرد. تصریح نهاد تشکل کارگری در هر دو میثاق نشان از آن دارد که از منظر جامعه بین المللی، دولت ها در رابطه با آزادی سندیکایی هم دارای تعهد منفی (عدم مداخله) و هم دارای تعهد مثبت (مشارکت دولت) هستند. مطابق میثاقین و همچنین کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، تنها دولت ها از طریق قانون گذاری بنا به ضرورت عینی و واقعی جهت استمرار یک جامعه دموکراتیک می توانند آزادی و حقوق مربوط به سندیکا را محدود کنند و هیچ اِعمال محدودیت دیگری مشروع قلمداد نمی شود.
اولین برخورد ایرانیان با سندیکا به دوران مشروطیت بر می گردد.15 همواره در طول تاریخ با پستی و بلندی های بسیاری مواجه شده است و حکومت های وقت رویکرد خصمانه ای در قبال تشکل کارگری اتخاذ کردند، هرچند از سال ۱۳۲۵ تمامی قوانین کار تصویب شده به صراحت از آزادی سندیکایی حمایت می کرد.
نظام حقوقی ایران، مطابق اصل ۲۶ قانون اساسی، آزادی انجمن ها از جمله انجمن های صنفی را مورد شناسایی قرار داده است و همچنین فصل ششم قانون کار مصوب ۲۹/۸/۱۳۶۹ در اجرای این اصل، تشکل های کارگری و کارفرمایی را برای کارگران و کارفرمایان در نظر گرفته است. با این حال، در اوایل دهه هشتاد شمسی، هیئتی از سازمان بین المللی کار طی گزارشی ضرورت اصلاح فصل ششم قانون کار و مقررات مرتبط، مطابق با اصول شناخته شده بین المللی و تأکید بر اصل سه جانبه گرایی و مقاوله نامه های شماره ۸۷ و ۹۸ را به اطلاع دولت ایران رساند16 و دولت نیز در قوانین برنامه های پنج ساله توسعه چهارم و پنجم منعکس ساخت اما قانون کار و سایر مقررات در رابطه با تشکل های کارگری تغییر چشمگیری نکرد. هیئت وزیران با تصویب (تصویب نامه در خصوص اجرای اقدامات مربوط به سند ملی کار شایسته) در سال ۹۸ مطابق بند ۱ ماده ۱۲۰ قانون برنامه ششم توسعه، به طور صریح تضمین حقوق بنیادین کار و تقویت گفتگوهای اجتماعی را وارد حقوق داخلی ایران ساخت اما همچنان نظام حقوقی حاکم بر تشکل های کارگری تغییری نکرد. با وجود یازده هزار تشکل کارگری در ایران17، جمعیت شاغل ۲۳۴۴۱ هزار نفری ایران و ۱۳۱۰ هزار کارگاه های تحت پوشش بیمه تأمین اجتماعی18، اعضای تشکل های کارگری سهم بسیار کوچکی را دارند.
نظام حقوقی سوئد در زمینه تشکل های کارگری جزو نظام های الگو و مطلوبی است که تطابق بیشتری با موازین سازمان بین المللی کار دارد19 و مطالعه تطبیقی آن با ایران می تواند به روند اصلاح مباحث فصل ششم قانون کار کمک شایانی کند. نرخ تراکم سوئد (عضویت در سندیکاها) در سال ۲۰۱۹ شصت و نه درصد کل کارگران ارزیابی شده است که دومین کشور با نرخ بالای تراکم محسوب می شود،20 این می تواند نشان از موانع و محدودیت های حداقلی عضویت و امکان فراگیر بودن عضویت در نظام حقوقی سوئد باشد که به نوبه خود به توان چانه زنی جمعی کارگری و اتخاذ سیاست های سه جانبه گرایانه کمک می کند. شناسایی تشکل های کارگری در نظام حقوقی سوئد نخستین بار نه توسط قانون بلکه از طریق توافقی در سال ۱۹۰۶ بین تشکل های کارگری و کارفرمایان که به مصالحه دسامبر21 معروف گشت، حاصل گردید.
سنت حقوقی سوئد در زمینه روابط کار و نحوه سازمان دهی و فعالیت سندیکا اصولاً بر عدم مداخله استوار است و به همین دلیل قوانین و مقررات بسیار اندکی وجود دارد.22 قانون اساسی سوئد از ۴ سند تشکیل شده است که قانون نظام حکومت،23 (قانون حاکم بر حقوق و آزادی های اساسی در سوئد) در فصل دوم خود آزادی انجمن، به رسمیت شناخته شده است. نظام حقوقی سوئد فاقد یک قانون کار واحد است و قوانین متعددی با موضوعات روابط کار تنظیم شده است. قانون تصمیم گیری مشترک24 از جمله قوانین عادی است که به برخی از جنبه های حقوق و آزادی سندیکایی پرداخته است، هرچند تمرکز اصلی این قانون بر مذاکره جمعی و انعقاد پیمان جمعی استوار است. رویه قضایی دیوان کار و به ویژه پیمان های جمعیِ کار بسیاری از حقوق مرتبط با تشکل های کارگری را پوشش می دهد و همچنین نظام حقوقی سوئد با عضویت در اتحادیه اروپا و شورای اروپا ملزم به رعایت مفاد حقوقی اروپا نیز است.
آزادی سندیکایی و حق پیوستن کارگران به سندیکا را می توان مبنای آزادی و فعالیت های جمعی سندیکا دانست. اگر حق پیوستن کارگران دچار موانع و محدودیت های جدی باشد، طبعاً توان چانه زنی جمعی کارگران و مشارکت سندیکا نیز کاهش خواهد یافت. همچنین مقاوله نامه های شماره ۸۷ سازمان بین المللی کار در ماده ۲ و مقاوله نامه شماره ۹۸ بر حق پیوستن آزاد و بدون تبعیض کارگران تأکید دارند. در این پژوهش، ابتدا به بررسی آزادی سندیکایی از منظر مفهوم سندیکا، محدودیت های فعالیت سندیکایی، جنبه های آزادی سندیکایی و ضمانت اجرای نقض آن در نظام های حقوقی سوئد و ایران پرداخته می شود و سپس حق پیوستن از حیث تمایز و تبعیض های شغلی و سایر تبعیض های غیر شغلی موجود در دو نظام حقوقی بررسی می شود تا به این پرسش پاسخ داده شود که کدام یک از نظام های حقوقی ایران و سوئد انطباق بیشتری با موازین سازمان بین المللیِ کار دارند و چه راهکاری برای تطابق با موازین سازمان بین المللی کار پیشنهاد می شود؟
۱- آزادی سندیکایی
۱- ۱- سندیکا
مقاوله نامه شماره ۸۷ سازمان بین المللی کار در ماده ۱۰ تعریفی از سازمان های کارگری ارائه داده است: «... مقصود از اصطلاح سازمان، هر سازمان کارگری است که به منظور توسعه و حفظ منافع کارگران تأسیس شده باشد.» همچنین نباید تشریفات دولت در رابطه با امور سندیکا و ثبت سندیکا به گونه ای باشد که خود مانعی جهت تأسیس و آزادی سندیکا باشد.
نظام حقوقی سوئد در بخش ششم قانون تصمیم گیری مشترک به تعریف تشکل کارگری پرداخته است: «سازمان کارکنان به انجمنی از کارکنان اطلاق می شود که مطابق اساسنامه خود از منافع کارکنان در مقابل کارفرما پاسداری می کند.» در خصوص ساختار، نوع و ثبت سندیکا ساکت است و به ابتکار کارگران مؤسس واگذار کرده است.
در قانون کار ایران تعریفی از سندیکا نشده است و صرفاً تقسیم بندی از گونه های تشکل کارگری و نه سندیکا، به چشم می خورد اما ماده ۲۵ قانون کارِ سابق با استفاده از عنوان سندیکا به این نحو تعریف کرده است: «... سازمانی است که به منظور حفظ منافع حرفه ای و بهبود وضع اقتصادی و اجتماعی به وسیله کارگران یک حرفه و یا یک کارگاه، ... تشکیل می شود.» ماده ۱۳۱ قانون کار فعلی در خصوص انجمن صنفی، تعریف مشابهی را به کار برده است که اساساً از نظر دکترین حقوقی تنها تشکل کارگری با ماهیت سندیکایی است.25 شورای اسلامی کار و نماینده کارگران صرفاً از نهادهایی هستند که از اختیارات سندیکایی برخوردار هستند.26
در رابطه با تأسیس تشکل های کارگری، نظام حقوقی ایران آن را منوط به ثبت وزارت کار کرده است. وزارت کار بعد از احراز صحت برگزاری مجامع عمومی یا فوق العاده و تکمیل مدارک مرتبط به ثبت و آگهی انجام انتخابات به انتشار آن در یکی از روزنامه رسمی و یکی از روزنامه های کثیر الانتشار اقدام می نماید. در نگاه اول، احراز وزارت کار به نظر یک رویکرد شکلی است، گرچه بدون آن نمی توان به نشر آگهی انتخابات و در نتیجه تأسیس تشکل کارگری پرداخت27 اما با توجه به مقررات حاکم بر تدوین اساسنامه و تهیه اساسنامه مطابق اساسنامه نمونه، آزادی عملِ بسیار جزئی برای تشکل های کارگری در نظر گرفته شده است، به همین دلیل طبیعی خواهد بود که رغبت کارگران برای تأسیس یا پیوستن به تشکل کارگری کمتر خواهد بود و فعالیت سندیکایی با چالش های جدی رو به رو خواهد شد. همچنین در خصوص تغییر یا اصلاح اساسنامه، تغییر اعضای هیئت مدیره، بازرسان، دبیر و تجدید انتخابات، رویه یکسانی در نظر گرفته شده است که به نوعی مداخله در امور داخلی سندیکا محسوب می شود.28
تعاریف تشکل کارگری در دو نظام حقوقی تفاوت چندانی با رویکرد سازمان بین المللی کار ندارد، گرچه قانون کار فعلی ایران تعریفی فراگیر از سندیکا ارائه نداده و با تنوع تشکل کارگری غیرسندیکایی مواجه است که صرفاً انجمن صنفی کارگری از ماهیت سندیکایی برخوردار است و در رابطه با تأسیس یا تغییرات تشکل کارگری نظام حقوقی ایران با چالش هایی مواجه است.
۱- ۲- آزادی سندیکایی
۱- ۲- ۱- مفهوم
آزادی سندیکایی، به این معناست که کارگر از آزادی برخوردار باشد تا بتواند بدون مداخله یا نفوذ یا اجبار یا اجازه دولت و کارفرمایان، تشکل کارگری مدنظر خود را انتخاب کند و به آن بپیوندد و در عضویت آن باقی بماند یا نپیوندد یا از عضویت تشکل کارگری خارج شود.29 مقررات مقاوله نامه ۸۷ نیز حق تشکیل و پیوستن به سازمان های مورد علاقه، بدون هیچ گونه تمایزی و بدون نیاز به کسب اجازه قبلی را مورد حمایت قرار می دهد. بنا به تعریف فوق، مخاطب آزادی سندیکایی بیشتر کارفرما و تشکل های کارگری محسوب می شود و این نوع آزادی جنبه فردی دارد یعنی از آزادی منفی (نپیوستن) کارگر غیر عضو و آزادی مثبت کارگر عضو حمایت می شود.30
فصل دوم قانون نظام حکومت در بند ۵ ماده ۱ خود به طور کلی آزادی انجمن هر گروهی (به هم پیوستن با دیگران برای نیل به اهداف عمومی و خصوصی) در برابر نهادهای عمومی را مورد حمایت قرار داده است. به طور خاص در بخش هفتم قانون تصمیم گیری مشترک با عنوان حق تشکل (حق کارکنان جهت تعلق به یک سازمان کارگری، برخورداری از حقوق اعضا، مشارکت در سازمان یا تشکیل آن) به رسمیت شناخته شده است. قوانین داخلی هیچ کدام به حق نپیوستن اشاره ای ندارند، گرچه در این خصوص به موجب کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، سوئد متعهد است.31
اصل ۲۶ قانون اساسی ایران در کنار سایر گروه ها، آزادی انجمن های صنفی را نیز تأیید کرده است و همچنین در قسمت انتهایی اصل ۲۶ به هر دو بُعد مثبت و منفی آزادی سندیکایی اشاره کرده است: «...هیچ کس را نمی توان از شرکت در آنها منع کرد یا به شرکت در یکی از آنها مجبور ساخت.» فصل ششم قانون کار صرفاً به اجرای اصل ۲۶ در ماده ۱۳۰ و ۱۳۱ قانون کار پرداخته و نکته ای جدا از آن بیان نکرده است.
به موجب تبصره ۴ ماده ۱۳۱ قانون کار، کارگران یک واحد صرفاً می توانند یکی از سه نهاد شورای اسلامی کار، انجمن صنفی کارگری و نمایندگی کارگران را انتخاب کنند که مغایر با آزادی کارگران در انتخاب تشکل مدنظر خود است و محدودیتی بر آزادی کارگران محسوب می شود.32 نه قانون اساسی و نه موازین سازمان بین المللی کار، منعی در ایجاد یا پیوستن به چند تشکل کارگری را تأیید نمی کنند. همچنین ماده ۱۵ قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار مصوب ۱۳۶۳، وزارت کار را موظف می کند که برای واحدهای بیش از ۳۵ کارگر دائم شوراهای اسلامی کار تشکیل دهد که با آزادی منفی مغایرت دارد33 و منطقاً با تصویب تبصره ۴ ماده ۱۳۱ قانون کار در سال ۶۹، ماده ۱۵ باید منسوخ دانسته شود و متعارض با تبصره مذکور نیز است. علاوه بر این، به موجب تبصره ۱ ماده ۱ قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار، کلیه کارگران واحد عضو مجمع عمومی شورای اسلامی کار هستند که به نظر با آزادی منفی تعارض دارد.
قوانین اساسی هر دو نظام آزادی سندیکایی را مورد حمایت قرار داده اند، تنها تفاوت این است که نظام حقوقی سوئد در قوانین خود به آزادی منفیِ تشکل اشاره ای نکرده است. قوانین ایران نیز در تبصره ۴ ماده ۱۳۱ قانون کار، آزادی گزینش و انتخاب کارگران و در تبصره ۱ ماده ۱ و ماده ۱۵ قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار، حق نپیوستن را محدود کرده است.
۱-۲-۲- محدودیت
اسناد سازمان بین المللی کار به محدودیت سندیکا اشاره ای نداشته است اما در بند ۱ ماده ۲۲ میثاق حقوق مدنی و سیاسی و بند ۱ ماده ۸ میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، محدودسازی آزادی سندیکایی را منوط به تجویز قانونی می داند که برای حفظ مصالح امنیت ملی، نظم عمومی و حفظ حقوق و آزادی های دیگران بنا به ضرورت در یک جامعه دموکراتیک لازم است. در تفسیری که نهادهای ناظر ارائه داده اند، ایجاد محدودیت باید ضروری و عینی تلقی شود و همچنین نباید با کثرت گرایی و دموکراسی متعارض باشد.34
بخش ۲۱ در فصل دوم قانون نظام حکومت سوئد اِعمال محدودیت را فقط زمانی قابل قبول می داند که در یک جامعه دموکراتیک ضروری تلقی شود و در قسمت دوم بخش ۲۴ به طور کلی در خصوص آزادی انجمن اعلام می کند: «صرفاً آزادی انجمن هایی محدود می شود که فعالیتی نظامی یا مشابه آن را داشته باشند یا گروهی به منظور آزار گروه های نژادی به دلایل نژادی، رنگ پوست یا شرایط دیگر تشکیل شود.»
اصل ۲۶ قانون اساسی ایران به این دلایل محدود کرده است: «...مشروط به اینکه اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی، موازین اسلامی و اساس جمهوری اسلامی را نقض نکنند.» گرچه اصل ۹ قانون اساسی به رابطه تفکیک ناپذیر آزادی، استقلال و وحدت اشاره می کند و در واقع غیر قابل سلب فرض شده است اما قانون کار و مقررات مرتبط با تشکل کارگری، تعریفی از محدودیت های اصل ۲۶ ارائه نداده است. شایسته است که دایره مشخصی از محدودیت های آزادی سندیکایی در قوانین کار مشخص شود تا اصل امنیت حقوقی کارگران به طور مؤثر تأمین شود.
در خصوص محدودیت های اعمال شده نظام حقوقی سوئد از شفافیت بیشتری برخوردار است اما ابهام قانون اساسی ایران امری قابل توجه است که زمینه تفسیر موسع را می تواند فراهم کند.
۱-۲-۳- ضمانت اجرا
اساساً آزادی سندیکایی کارگران در مقابل کارفرمایان و خودِ تشکل های کارگری ایجاد شده است که به شرح ذیل بررسی می شود.
۱-۲-۳-۱- در برابر کارفرما
مقاوله نامه شماره ۹۸ سازمان بین المللی کار در مواد ۱ و ۲ خود، اقدامات تبعیض آمیز و ضد سندیکایی همچون شرط استخدام، اخراج، ایجاد مزاحمت به جهت عضویت در تشکل کارگری، اقدامات مداخله گرانه و تحریک به ایجاد تشکل های تحت نفوذِ کارفرما را محکوم می کند.
در قسمت اول بخش هشتم قانون تصمیم گیری مشترک به نقض حق تشکل پرداخته شده است: «حق تشکل غیرقابل نقض است. اگر کارفرما یا نماینده هر یک از آنها اقدامی زیان آور علیه طرف مقابل انجام دهند و در نتیجۀ آن طرف مقابل از حق تشکل خود محروم شود یا به منظور ترغیب طرف مقابل به عدم برخورداری و استفاده از حقوق تشکل اقدامی نمایند، نقض حق تشکل صورت گرفته است. حتی اگر اقدام مذکور به منظور ایفای تعهد در قبال شخص ثالث باشد، نقض حق تشکل تلقی می شود... .»
نظام حقوقی سوئد به طور کلی صرفاً به جنبه مثبت آزادی سندیکایی توجه کرده است و از بعد آزادی منفی بر اساس کنوانسیون اروپایی حقوق بشر متعهد است. مطابق بخش هشتم صِرف اقدامی با انگیزه نقضِ حقِ تشکل، بدون توجه به حصول نتیجه مدنظرِ متخلف، نقض حق تشکل است. اقدام ناقض می تواند به صورت فعل مانند اخراج و فسخ قرارداد یا به صورت ترک فعل مانند لغو ارتقای سِمت شغلی و عدم پرداخت حقوق مقرر باشد و همچنین اقدام ناقض می تواند توأم با اجبار و تهدید یا اقدامات تشویقی مانند افزایش حقوق یا ارتقای سِمت باشد.35 در یکی از آرای دیوان کار صرف عدم پرداخت هزینه شام کارگران عضو تشکل توسط کارفرما به عنوان نقض در نظر گرفته شده است.36
صرف اثبات فرض نقض حق تشکل از نظر دیوان کار کافی است و از این جهت، کارگر می تواند به اظهارنظر کارفرما در خصوص تشکل کارگری استناد کند.37 کارفرما در مقابل اثبات فرض انگیزه نقض، باید دلایل منطقی را برای اثبات منصفانه بودن اقدام خود یا رد فرض تلافی جویانه ارائه دهد.
همچنین به موجب قسمت آخر بخش هشتم، هرگونه توافق و قرارداد ناقض حق تشکل، فاقد اعتبار تلقی می شود. با این حال، نقطه ضعف حمایت از حق تشکل در حقوق کار سوئد این است که صرفاً قانون از کارگران در حال اشتغال حمایت می کند و به افراد جویای کار، کارآموزان، کارگران جایگزین و فصلی، تسری نمی یابد، گرچه پیمان جمعی کار می تواند از حقوق افراد مذکور نیز دفاع کند اما پیمان جمعی کار نیز منوط به رضایت کارفرما است.
ضمانت اجرای نقض حق تشکل به موجب بخش پنجاه و چهارم قانون تصمیم گیری مشترک، جبران خسارت زیان دیده است که به نظر بار اثباتی پیچیده، اثبات ورود خسارت چندان نمی تواند مؤثر واقع شود.
در حقوق ایران، ماده ۱۷۸ قانون کار متأثر از اصل ۲۶، وادار ساختن توأم با اجبار و تهدید به عضویت یا عدم عضویت یا منع ایجاد تشکل کارگری، از جانب هر شخصی را جرم انگاری کرده و به جریمه نقدی از ۲۰ تا ۱۰۰ برابر حداقل مزد روزانه کارگر در تاریخ صدور حکم یا حبس از ۹۱ روز تا ۱۲۰ روز و یا هر دو، محکوم می کند.
ماده ۱۷۸ با استفاده از «هر کس» دایره شمول گسترده ای برای حمایت از حق تشکل در نظر گرفته و علاوه بر کارفرما، اشخاص ثالث خارج از روابط و غیر ذی نفع را نیز در برمی گیرد. اشاره مقنن به لزوم اقدام همراه با اجبار و تهدید و در نظر گرفتن اصل تفسیر مضیق قوانین جزایی، اعمالی همچون توافق با کارگر که به طور معمول با اجبار و تهدید همراه نیست، تحت شمول ماده قرار نمی گیرد، هرچند توافق از نظر حقوقی باطل و غیرقابل استناد است.
جرم فوق یک جرم مقید عمدی محسوب می شود که بدون حصول نتیجه ماده ۱۷۸ و اثبات سوءنیت خاص، جرم محقق نمی شود38 و از نظر اثباتی امری پیچیده محسوب می شود، ضمانت اجرای دیگری نیز قانون گذار تعیین نکرده است.
با نگاهی به مسائل کارگری، مواردی همچون اخذ سفته از کارگران، تحمیل قرارداد سفید امضا، اخذ اقرارنامه مبنی بر تسویه حساب از کارگر، انعقاد قراردادهای موقت، عدم تمدید قرارداد یا دائمی نکردن قرارداد، افزایش سختی کار، ایجاد دودستگی میان کارگران کارگاه، نفوذ کارفرما در مراجع حل اختلافات کارگری یا وزارت کار یا سایر مراجع مرتبط با حقوق کارگران، کاهش کیفیت یا تعطیلی خوابگاه توسط کارفرما، تغییر عنوان شغلی و... زمینه سوءاستفاده کارفرما را مهیا کرده است. این قبیل تخلفات به دلیل بار اثباتی پیچیده و ناتوانی کارگر در تحصیل ادله، وابستگی اقتصادی کارگر به کارفرما و اقتدار اقتصادی و اجتماعی کارفرما، قابل انتساب به کارفرما نیست و در مواردی همچون عدم تمدید قرارداد کار، ظاهری قانونی دارد، بنابراین در خصوص آزادی سندیکایی کارگران نیز کارفرما با توسل به حربه های فوق می تواند مانع جدی در این راه ایجاد کند و شایسته است که قانون گذار به تخلفات فوق نیز توجه داشته باشد.
بخشی از کاستی حمایت عینی در نظام حقوقی ایران به ترکیب هیئت های تشخیص و حل اختلاف کارگری برمی گردد که اشخاص فاقد تحصیلات حقوقی در زمینه روابط کار یا تخصص مرتبط با مسائل کارگری، به حل و فصل مسائلی روی می آورند که به ظرافت های حقوق کار و نفوذ تشکل های کارگری توجهی ندارند. به نظر می رسد که وجود دادگاه قضایی کار با مشارکت نمایندگان کارگری یا نمایندگان سندیکا به عینی شدن مسائل روابط کار کمک شایانی خواهد کرد و بخشی از حمایت از کارگر و در نتیجه حمایت از سندیکا توسط دادگاه های کار می تواند جبران شود. با نگاهی به سوئد، تضمین حقوق تشکل های کارگری در نظام حقوقی سوئد از طریق رویه قضایی دیوان کار سوئد محقق شده است، بدون اینکه قانون گذار یا دولت وارد مسائل عینی شوند.
حقوق سوئد بدون توجه به نتیجه هر اقدام ناقض، هر شکلی اعم از اجبار یا تشویق را به عنوان نقض در نظر گرفته است اما حقوق ایران، صرفاً نقض آزادی سندیکایی توأم با اجبار و تهدید را یک جرم مقید به نتیجه تعریف کرده و از حیث اثباتی چندان ساده نیست. ایران به طور مطلق اعم از کارفرما و غیر را مشمولِ نقض دانسته اما سوئد صرفاً از کارفرما یا نماینده او نام برده است.
۱-۲-۳-۲- در برابر سندیکا
عضویت و باقی ماندن در عضویت سندیکا تابع اساسنامه سندیکا نیز است و سندیکا به عنوان یک شخصیت حقوقی مختار است که مطابق اساسنامه خود سلب عضویت کند یا به عضویت بپذیرد یا نپذیرد. ماده ۲ مقاوله نامه شماره ۸۷ بر لزوم تبعیت از اساسنامه تشکل تأکید می کند اما در خصوص ترک عضویت و نپیوستن کارگر، شروط امنیت سندیکا39 در پیمان های جمعی کار به عنوان شرط اشتغال در یک حرفه یا واحد می تواند به منظور افزایش اعضای سندیکا درج شود و ترک یا عدم عضویت به منزله اخراج موجه یا عدم استخدام کارگر است. سازمان بین المللی کار در این خصوص موضعی اتخاذ نکرده است و حق عدم عضویت را به صلاحدید ملی واگذار کرده است40 و اسناد حقوق بشری نیز ضمن شناسایی آزادی منفی، ارجحیتی قائل نشده اند.
قوانین سوئد در رابطه با عضویت و باقی ماندن در عضویت سندیکا ساکت است و اصولاً تابع اساسنامه سندیکا است. سندیکا بر اساس حرفه اعضا تشکیل می گردد و افراد خواهان عضویت می بایست درخواست عضویت دهند تا مورد بررسی سندیکا قرار گیرد. این آزادی عمل سندیکا را صرفاً بر اساس قانون تبعیض ۲۰۰۸ می توان محدود ساخت که در گفتار بعدی بررسی خواهد شد.
شروط امنیت سندیکایی، در رویه روابط کار سوئد امری رایج بود اما ورود الزامات حقوقی اروپا، موجب شناسایی مؤثر آزادی منفی و حمایت از آن در نظام حقوقی سوئد گردید، از جمله دیوان اروپایی حقوق بشر با ارجحیت آزادی فردی در قضایای متعددی از جمله قضیه دانمارک، علیه شروط امنیت سندیکایی رأی داده است.41 امروزه بخش هشتم را می بایست به آزادی منفی نیز تسری داد. از سویی دیگر فلسفه تصویب قانون حمایت از اشتغال در دهه هفتاد میلادی، حاکی از آن است که حفظ اشتغال کارگران ناشی از مسئولیت اجتماعی کارفرما نیز است و بدون دلایل موجه و عینی نمی توان کارگری را اخراج کرد.
رأی شماره ۲۵ سال ۱۹۸۰ دیوان کار سوئد،42 بعدی دیگر از آزادی منفی، ترک عضویت را به رسمیت شناخت و توجه به تشریفات ترک عضویت بر اساس اساسنامه را ضروری دانست.
با توجه به استفاده از الفاظ عام، در قبال سندیکا نیز احکام اصل ۲۶ قانون اساسی و ماده ۱۷۸ قانون کار جاری است. در رابطه با عضویت و ترک عضویت، اصولاً تابع اساسنامه تشکل های کارگری است. شروط امنیت سندیکایی در حقوق کار ایران ناشناخته است اما با توجه به حمایت اصل ۲۶ قانون اساسی از آزادی منفی، هرگونه توافق فاقد وجاهت قانونی است.
در هر دو نظام، وضعیت عضویت اعضای تشکل های کارگری اصولاً تابع اساسنامه آن است و در قبال آزادی مثبت و منفی حمایت شده اند و با مقاوله نامه شماره ۸۷ مطابقت دارند.
۲- حق پیوستن بدون تبعیض و تمایز
ماده ۲ مقاوله نامه شماره ۸۷، حق تشکیل یا پیوستن را بدون اِعمال هرگونه تبعیض و تفاوت علیه کارگران، به رسمیت می شناسد. این تبعیض می تواند از لحاظ شغلی یا غیر شغلی مانند نژاد یا عقیده باشد.
۲-۱- از حیث مشاغل
۲-۱-۱- کارگر
به طور کلی کارگران از آزادی سندیکایی برخوردار هستند اما گاهی قانون گذار استثنائاتی قائل می شود که خلاف موازین مقاوله نامه شماره ۸۷ است.
نظام حقوقی سوئد تعریفی از کارگر را ارائه نداده است و مفهوم کارگر با توجه به قوانین مختلف می تواند معنایی متفاوت داشته باشد و مطابق اهداف قانون مدنظر باید تفسیر شود43، با این حال یکی از فراگیرترین تعاریف را حقوق کار سوئد ارائه می دهد.44
مفهوم کارگر از دو منظر فردی و اجتماعی مورد بررسی قرار می گیرد.45 «کارگر مدنی»46 اصطلاحی است که برای ماهیت فردی و قراردادی کارگر مورد استفاده قرار می گیرد. رویه قضایی دیوان کار سوئد معیارهایی را برای احراز این مفهوم به کار می برد که عبارت است از:
۱. تعهد شخصیِ فرد برای انجام کار مطابق قرارداد اعم از کتبی و شفاهی
۲. انجام کار توسط شخص متعهد
۳. وجود رابطه کاری مستمر و پایدار
۴. منع فرد از انجام کارهای مشابه برای دیگران
۵. تبعیت حقوقی، کنترل و تحت مدیریت بودن کار شخص
۶. ابزار کار، مواد اولیه و ماشین آلات توسط طرف قرارداد برای انجام کار تأمین می شود
۷. هزینه های مرتبط با انجام کار توسط طرف مقابل پرداخت می شود
۸. حداقل حق الزحمه به صورت حقوق تضمینی در یک مدت معینی پرداخت می شود.47
نیازی نیست که همه معیارهای مذکور احراز شود، دیوان کار به صورت موردی و با توجه به شرایط و اوضاع و احوال می تواند تصمیم بگیرد.
رویه قضایی سوئد علاوه بر معیار فردی، معیار اجتماعی کارگر را نیز گسترش داده و در احراز مفهوم کارگر از جایگاه ویژه ای برخوردار است. معیار اجتماعی به معنای عوامل اجتماعی و اقتصادی است که رابطه مزدوری و وابستگی اقتصادی شخص به شخص دیگر را می توان بر اساس آن احراز کرد.48 بر اساس معیار اجتماعی علاوه بر کارگران، بخشی از پیمانکارانی که پیمانکارانِ برابر نامیده می شوند، کارگر محسوب می شوند، گرچه از نظر فردی به هیچ وجه کارگر محسوب نمی شوند. بخش اول قانون تصمیم گیری مشترک، به طور تلویحی پیمانکاران را مشمول دانسته است و چنین تعریف می کند: «کارگر در این قانون همچنین به کارگری اطلاق می شود که برای دیگری کاری را انجام می دهد، گرچه در استخدام آن شخص نباشد اما اساساً موقعیتی مشابه کارگر را دارد.» رویه قضایی نیز این رویکرد را تأیید کرده است.49
همچنین پیمان های جمعی کار می تواند بخشی از مشاغل را به عنوان کارگر در نظر بگیرد50 و دیوان کار نیز مکلف به تبعیت از آن است اما توافق خارج کردن از شمول مفهوم کارگر فاقد اعتبار است، زیرا مفهوم کارگر از خصلتی آمرانه برخوردار است. همچنین برخی سندیکاها مطابق اساسنامه خود، دانشجویان، دانش آموزان دبیرستانی، بازنشستگان و کارگران بیکار را به عضویت می پذیرند.
در حقوق کار ایران کارگران اصولاً از آزادی سندیکایی برخوردار هستند و کارگر مطابق ماده ۲ قانون کار چنین تعریف می شود: «کارگر از لحاظ این قانون کسی است که به هر عنوان در مقابل دریافت حق السعی اعم از مزد، حقوق، سهم سود و سایر مزایا به درخواست کارفرما کار می کند.»
تعریف فوق از کارگر بر مبنای قرارداد کار استوار است که عنوان مزد، قرارداد و کارگر چندان مؤثر نیست و همواره معوّض است. تبعیت حقوقی کارگر از کارفرما مهم ترین معیار ارزیابی اطلاق مفهوم کارگر است و تبعیت حقوقی به معنای نظارت کارفرما بر اجرای کار کارگر و انجام کار به درخواست کارفرما است.51 همچنین اطلاق مفهوم کارگر آمرانه است و به موجب ماده ۱۸۸ اصل بر شمول قانون کار است.
در حقوق کار ایران، برخی مشاغل به تبع مستثنی شناخته شدن از قانون کار، از حقوق فصل ششم قانون کار نیز برخوردار نیستند. این مشاغل به عبارت زیر است:
۱. مشمولین قوانین و مقررات استخدامی، در ادامه بحث می شود.
۲. کارگاه های خانوادگی مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار که به کارگاه هایی اطلاق می شود که انجام کار آن ها منحصراً توسط صاحب کار، همسر و خویشاوندان نسبی درجه یک از طبقه اول صاحب کار (به موجب ماده ۱۰۳۲ قانون مدنی شامل پدر، مادر و اولاد صاحب کار می شود) صورت گیرد، از شمول قانون کار معاف هستند اما حتی اگر یک نفر از کارگران نسبت خویشاوندی نداشته یا جزو خویشاوندان ماده ۱۸۸ قانون کار نباشد، مشمول قانون کار بوده و از آزادی سندیکایی قانون کار برخوردار خواهد بود.
۳. پیمانکارانی که دارای شخصیت حقیقی هستند، کارگر تلقی نمی شوند. نظریه مشورتی شماره ۱۲۴۶/۹۴/۷ مورخ ۱۸/۵/۱۳۹۴ اداره کل حقوقی قوه قضاییه، سه معیار برای تفکیک پیمانکار از کارگر را در نظر گرفته است:
الف) اصولاً تعهد پیمانکار غیرشخصی و قابل واگذاری است و پیمانکار نتیجه کار را تعهد می کند.
ب) عوض جنبه فرعی در قرارداد پیمانکاری دارد و رکن اساسی آن محسوب نمی شود.
ج) پیمانکار از حیث نظارت و تبعیت، بدون نظارت مقاطعه دهنده بر انجام کار و تبعیت حقوقی وی، به انجام کار می پردازد.
به نظر می رسد که ماهیت پیمانکارانی که در کارگاه مقاطعه دهنده و مشابه فعالیت کارگاه کاری را انجام می دهند، به مفهوم کارگر نزدیک تر است و مقنن می توانست دسته اخیر را در میان برخورداران آزادی سندیکایی قانون کار قرار دهد.
۴. کارگران غیر شاغل، کارگرانی هستند که به هر نحوی قرارداد کارشان معلق یا خاتمه یافته است. در مواد فصل ششم قانون کار عبارتی همچون «کارگران واحدهای تولیدی، ...»، «کارگرانی که مشمول قانون کار می باشند» و همچنین در نمونه اساسنامه انجمن های صنفی در رابطه با عضویت، یکی از شرایط به طور تلویحی اشتغال درج شده است، نکته قابل توجه این است که زوال هر یک از شرایط عضویت از جمله اشتغال، مطابق نمونه اساسنامه به مستعفی شناخته شدن یا تعلیق و محرومیت عضو می انجامد.
تنها کارگران بازنشسته مطابق ماده ۱۳۴ قانون کار از حق تشکیل کانون برخوردار هستند، لازم به ذکر است که به موجب ماده ۲ دستورالعمل چگونگی تأسیس و فعالیت کانون های کارگران و مدیران بازنشسته مصوب ۱۶/۳/۱۳۹۵ صرفاً بازنشستگانی از حق تشکیل کانون ماده ۱۳۴ قانون کار برخوردار هستند که در زمان اشتغال مشمول قانون کار بوده اند و مطابق مقررات جاری بازنشسته شده اند.
نظام حقوقی سوئد با تعریف فراگیر خود از کارگر که مبتنی بر معیار فردی و اجتماعی است، در برخورداری از آزادی سندیکا و حقوق جمعی کار، هیچ تبعیضی برای کارگران قائل نشده است و اساسنامه سندیکاها و پیمان های جمعی کار زمینه شمول بیشتر افراد در برخورداری از سندیکا را فراهم کرده است اما حقوق کار ایران صرفاً با تکیه بر مفهوم قراردادی از کارگر، دایره به نسبت محدودتر از سوئد را ترسیم کرده است و بر خلاف سوئد، هیچ یک از پیمانکاران و کارگران غیر شاغل به جز بازنشستگان، از آزادی سندیکایی فصل ششم قانون کار برخوردار نیستند و همچنین کارگاه های خانوادگی به دلیل مستثنی شدن از کلیت قانون کار، وضعیت مشابهی دارند.
۲-۱-۲- کارکنان دولتی
بر اساس گزارش دفتر بین المللی کار، حق تشکل باید برای تمامی کارگران و کارکنان اعم از بخش عمومی یا خصوصی تضمین شود و کارکنان شاغل در خدمات عمومی، کارمندان دولت و کارگران شاغل در صنایع ملی باید از منافع سندیکایی بهره مند شوند.52 اعمال هرگونه تبعیض میان آزادی سندیکایی کارکنان بخش خصوصی و کارکنان بخش عمومی غیرمنصفانه تلقی می گردد. وسعت دامنه ماده ۲ مقاوله نامه شماره ۸۷ می بایست که بر کلیه کارکنان بخش عمومی نیز جاری دانست و تنها مورد مستثنی که هم در میثاقین و هم در مقاوله نامه شماره ۸۷ قید شده است و تابع صلاحدید ملی قرار داده شده است، نیروهای مسلح می باشند.
حقوق کار سوئد به طور کلی بر تمامی کارکنان اعم از بخش عمومی و خصوصی جاری است و اصولاً نظام وحدت قانون کار برای کارکنان دولتی در نظر گرفته است و فراتر از استانداردهای بین المللی، نیروهای مسلح را نیز از حق تشکل یابی منع نکرده است.53
نظام استخدامی ایران، نظام دوگانه ای محسوب می شود که کارکنان بخش عمومی تحت شمول نظام جداگانه ای قرار دارند و ماده ۱۸۸ قانون کار نیز به این موضوع اشاره دارد. با وجود تنوع مقررات استخدامی، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، قانون عام و قانون حاکم غالب بر روابط استخدامی کارکنان بخش عمومی است. فصل دوازدهم قانون مدیریت خدمات کشوری به حقوق و تکالیف کارمندان دولت پرداخته است و هیچ یک از مواد آن به آزادی سندیکایی اشاره ندارد و در این مورد ساکت است. برخی نویسندگان حقوق اداری ایران، کارمندان دولت را نیز از آزادی سندیکا برخوردار می دانند اما به دلیل مستثنی شناخته شدن از قانون کار، از ظرفیت های فصل ششم قانون کار برخوردار نیستند و آنها نیز به سکوت قانون اعتقاد دارند.54
با وجود عدم تصریح قانون نحوه تشکیل و فعالیت تشکل های صنفی تخصصی مصوب ۱۴۰۰ به امکان یا عدم امکان تشکل صنفی کارکنان دولتی، می توان با تأکید بر اصل ۲۶ قانون اساسی اقدام به تشکیل تشکل صنفی کرد؛ اما بر اساس حرفه یا مشاغل خاص می توان تشکل صنفی تشکیل داد یا به آن پیوست، مانند کارگران که در یک واحد با تخصص های متفاوت نمی توانند تشکل دایر کنند یا بپیوندند. نکته دیگر این است که مانند تشکل های کارگری از امکان سه جانبه گرایی و انتخاب نماینده در سازمان بین المللی کار برخوردار نیستند.
با این حال، به موجب ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری (به کارگیری نیروی انسانی در برخی از مشاغل که سازمان اعلام می دارد در سقف پست های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی بر اساس قانون کار امکان پذیر است.) بخشی از نیروی کار ممکن است که از طریق قرارداد کار جذب شوند و به تبع شمول قانون کار، امکان ایجاد و پیوستن به تشکل کارگری، صرفاً برای این دسته از مستخدمین دولتی وجود دارد. با این حال، برخی شاغلان کارگر خارج از شمول قانون کار قرار داده شده اند و به این وسیله امکان ایجاد و بهره مندی از مزایای تشکل های کارگری مصرح در قانون کار برای آنان وجود ندارد. به طور مثال شورای عالی انقلاب فرهنگی در جلسه مورخ ۳۱/۵/۱۳۷۴ با افزدون یک بند ح اساسنامه دانشگاه آزاد اسلامی، اعضای هیئت علمی و کارکنان اداری دانشگاه آزاد اسلامی را خارج از شمول قانون کار قرار داد، با توجه به غیردولتی بودن دانشگاه آزاد منطقاً انتظار می رفت که مشمول قانون کار باشند اما شورای عالی انقلاب فرهنگی با خارج ساختن کارکنان دانشگاه آزاد از شمول قانون کار، آنان را از امکان تشکل یابی از طریق تشکل های کارگری مصرح قانون کار، محروم ساخت.
حقوق کار سوئد، بر خلاف ایران، اصولاً از یک نظام واحدی برخوردار است و فراتر از استانداردهای بین المللی، نیروهای مسلح نیز دارای سندیکا هستند اما نظام حقوقی ایران در رابطه با آزادی سندیکاییِ کارکنان دولتی ساکت است.
۲-۱-۳- کارگران شاغل در مناطق ویژه اقتصادی
گزارش سرمایه گذاری جهانی سال ۲۰۱۹ آنکتاد (کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل) مناطق ویژه اقتصادی را «مناطقی که از نظر جغرافیایی در محدوده ای قرار دارند که دولت ها از طریق سیاست های تشویقی مالی و تنظیمی و حمایت های زیرساختی، فعالیت اقتصادی را در آنها تسهیل می کند» تعریف می کند.55 متأسفانه برخی کشورها منع تشکیل یا پیوستن کارگران این مناطق به سندیکا را جزو سیاست های تشویقی در نظر می گیرد.
سازمان بین المللی کار به طور متعدد نادیده گرفتن حقوق کارگران شاغل در مناطق ویژه اقتصادی را نقض مقاوله نامه شماره ۸۷ قلمداد کرده است. در «سند اشتغال و سیاست اجتماعی مناطق پردازش صادرات»56 وجود روابط جمعی کار و علی الخصوص سندیکا را جزو مؤلفه های ضروری مناطق ویژه اقتصادی یاد کرده است و همچنین اعمال محدودیت های قانونی بر حقوق تشکل های کارگری، آزادی سندیکایی کارگران و فقدان نهاد نمایندگی کارگری را جزو موانع بهبود شرایط کار در این مناطق دانسته است.57
در سوئد هیچ یک از انواع مناطق ویژه اقتصادی به رسمیت شناخته نشده است اما در سطح پارلمانی، طرح هایی مورد بحث قرار گرفته شده است58 که هیچ کدام به عدم شمول قانون کار اشاره ای نکرده اند.
در نظام حقوقی ایران بر اساس «قانون چگونگی تشکیل و اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی ایران» مصوب ۱۳۷۲ و «قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران» مصوب ۱۳۸۴ مناطق ویژه اقتصادی تأسیس گردیده است. تصویب نامه «مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران» هیئت وزیران مصوب ۱۳۷۳ که مطابق ماده ۱۲ قانون مناطق آزاد تجاری تنظیم گردید و ماده ۱۶ مناطق ویژه اقتصادی نیز به شمول تصویب نامه فوق بر روابط کار آن اشاره کرد.
این تصویب نامه در رابطه با تشکل های کارگری ساکت است. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در آرای شماره ۲۷۸ به تاریخ ۱۱/۷/۱۳۹۰ و ۴۰۸ به تاریخ ۲۴/۱۲/۱۳۹۴، قانون کار را به طور کلی خارج از روابط کار مناطق آزاد تجاری و مناطق ویژه اقتصادی دانست و به همین دلیل کارگران مناطق ویژه اقتصادی و آزاد تجاری تا مدت ها از حقوق فصل ششم قانون کار محروم بودند.
با تصویب قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور در سال ۱۳۹۶، بند الف ماده ۶۵ این قانون، علاوه بر شمول تصویب نامه مقررات اشتغال نیروی انسانی هیئت وزیران، به شمول قانون کار نیز اشاره کرد و سپس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای مقابله با آرای متعارض شعب دیوان عدالت اداری، اقدام به صدور رأی شماره ۳۶۶ مورخ ۸/۳/۱۳۹۷ کرد که در موارد عدم پیش بینی مقررات منطقه ویژه اقتصادی، هیئت عمومی اعلام کرد: «... نظر به اینکه در موارد اجمال و ابهام و سکوت مقررات منطقه ای، قانون عام و سرزمینی و آمره بر موضوع حاکمیت دارد و ... بنابراین مقررات قانون کار در این موارد اِعمال خواهد شد.»
مطابق رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می توان گفت که به علت سکوت مقررات اشتغال نیروی انسانی هیئت وزیران در رابطه با تشکل های کارگری، کارگران این مناطق از فصل ششم قانون کار برخوردار هستند.
کشور سوئد مناطق ویژه اقتصادی ندارد اما حقوق ایران، علی رغم وجود مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری، کارگران را از ظرفیت تشکل های کارگری قانون کار محروم نساخته است و مطابق موازین سازمان بین المللی کار است.
۲-۲- سایر زمینه های تبعیض
محدودیت های نژادی، مذهبی، ملیت، جنسیتی، عقیدتی و مواردی از این دست، برای ایجاد سندیکا یا پیوستن به سندیکا، با آزادی سندیکایی بدون تبعیض مقاوله نامه شماره ۸۷ مغایرت دارد و همچنین اصول قطعنامه ۱۹۵۲ «مربوط به استقلال جنبش سندیکایی»59 که مقرر می دارد، لازمه آزادی و استقلال جنبش سندیکایی در گروی عضوگیری سندیکا بدون توجه و محدودیت های نژادی، ملی یا تمایلات سیاسی است.
قانون نظام حکومت سوئد در موارد متعددی به عدم تبعیض اشاره کرده است. در قسمت آخر بخش دوم فصل اول قانون نظام حکومت بدین گونه تکلیف دولت در برابر تبعیض را شرح می دهد: «نهادهای عمومی باید با تبعیض علیه افراد بر اساس جنسیت، رنگ پوست، خاستگاه ملی یا قومی، وابستگی زبانی یا مذهبی، معلولیت، گرایش جنسی، سن یا سایر شرایطی که بر فرد تأثیر می گذارد، مقابله کنند.»
همچنین در فصل دوم قانون نظام حکومت بخشی به نام «مقابله با تبعیض» وجود دارد که در دو ماده به شرح ذیل تنظیم شده است:
بخش ۱۲- هیچ قانون و مقرراتی نباید حاوی این معنا باشند که شخصی را به دلیل تعلق به یک اقلیت از نظر خاستگاه قومی، رنگ پوست یا سایر شرایط مشابه یا گرایش جنسی، مورد تبعیض و محرومیت قرار گیرد.
بخش ۱۳ – هیچ قانون و مقرراتی نباید به این معنا باشند که شخصی به دلیل جنسیت خود مورد تبعیض قرار گیرد مگر اینکه این مقررات برای دستیابی به تساوی بین زن و مرد نقشی ایفا کند یا مقررات به خدمت سربازی اجباری یا سایر وظایف و تکالیف رسمی و دولتی مربوط شود.
با توجه به موارد فوق، قانون نظام حکومت در خصوص منع تبعیض مصادیق متعدد و فراگیری را در نظر گرفته است اما قانون گذار سوئدی فراتر از تضمین قانون اساسی، در سال ۲۰۰۸ «قانون تبعیض»60 را تصویب کرد و همان طور که از عنوان قانون مشخص است، این قانون با هدف حمایت جامع از منع تبعیض در تمامی اشکال و روابط جامعه سوئد تصویب شده و همان مصادیق قانون نظام حکومت را در برمی گیرد. بخش دوازدهم فصل دوم این قانون به عضویت در سندیکاهای کارگری و کارفرمایی اختصاص دارد: «تبعیض در این موارد ممنوع است: ۱. در عضویت یا مشارکت شخص در تشکل های کارگری و کارفرمایی ...»
قانون تبعیض در خصوص آزادی سندیکایی کارگران بیگانه، خاستگاه ملی را نیز در زمره نژاد قرار داده و قانون نظام حکومت نیز به خاستگاه ملی اشاره می کند، با این حال در بخش ۲۵ فصل دوم قانون نظام حکومت امکان اِعمال محدودیت های ویژه بر حقوق و آزادی های افراد بیگانه از جمله آزادی سندیکایی را پیش بینی کرده است اما محدودیتی در خصوص پیوستن کارگران بیگانه وجود ندارد و حتی با در نظر گرفتن خاستگاه ملی در قوانین منع تبعیض می توان گفت که از آزادی سندیکایی صیانت می شود. لازم به ذکر است که تنها محدودیت، مجوز کار است که به جز کارگران اهل کشورهای نوردیک (دانمارک، فنلاند، نروژ و ایسلند)، همه کارگران بیگانه برای اشتغال در سوئد نیازمند مجوز کار هستند تا کارگر شناخته شوند61 و از این طریق بتوانند به عضویت سندیکاها در آیند.
قانون اساسی ایران مهم ترین منبع در زمینه منع تبعیض است. در مقدمه قانون اساسی به نفی انحصار، استبداد و استثمار پرداخته است. بند ۹ اصل سوم قانون اساسی ایران (رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی) و همچنین بند ۱۴ همان اصل (تأمین حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون) را به عنوان تکالیف دولت ایران قرار داده است.
قانون اساسی ایران در بخش حقوق ملت در دو اصل، اصول نوزدهم و بیستم به بحث برابری پرداخته است. بر اساس اصل نوزدهم مردم ایران فارغ از قوم و قبیله، از حقوق مساوی برخوردارند و رنگ، نژاد و زبان سبب امتیاز و برتری نخواهد بود. اصل نوزدهم جنبه حصری ندارد اما تفاوت حقوق افراد مطابق مذهب در موارد پیش بینی شده شرعی ممکن است. اصل بیستم قانون اساسی که به عنوان اصل بنیادین برابری در حقوق ایران شناخته می شود،62 به حمایت یکسان قانونی از زن و مرد و برخورداری از حقوق با رعایت موازین اسلامی اشاره می کند. با این حال، موازین اسلامی وجود ندارد که آزادی سندیکایی افراد را بر پایه مذهب یا جنسیت یا سایر شرایط محدود کند.
ماده ۶ قانون کار بدون ظرافت و تعمیق در مصادیق تبعیض در روابط کار و حقوق کار تنها به مفاد اصول قانون اساسی اشاره می کند. سند ملی کار شایسته نیز در بند پ به ضرورت رفع تبعیض در کار مبتنی بر پذیرش تساوی رفتار برای احقاق حقوق فردی و اجتماعی افراد اشاره می کند.
نمونه اساسنامه تنظیم شده وزارت کار برای انجمن صنفی کارگری و کانون کارگری بازنشستگان، شرط تابعیت ایرانی را برای عضویت قرار داده است و این تبعیضی علیه کارگران مهاجر و خارجی است که به طور قانونی و کسب مجوزهای لازم کار می کنند.
به طور کلی نظام حقوقی سوئد در قانون نظام حکومت و قانون تبعیض، دایره گسترده و دقیقی از تبعیض ها را گردآوری کرده است. حقوق ایران ضمن آنکه در سطح قانون اساسی تصویر کلی از عدم تبعیض را ارائه داده است اما در روابط کار چندان نوآوری نکرده است و همچنین شرط تابعیت ایرانی در نمونه اساسنامه مصداق تبعیض محسوب می شود.
نتیجه گیری
آزادی سندیکا، آزادی تشکیل یا پیوستن کارگران به انجمن صنفی است که برای مقابله با قدرت کارفرمایان و دفاع از منافع اقتصادی و اجتماعی اعضای آن به وجود آمده است. آزادی سندیکا هم در اسناد حقوق بشری و هم در اسناد سازمان بین المللی کار تضمین شده است. هر دو نظام حقوقی سوئد و نظام حقوقی ایران در سطح قانون اساسی به طور کلی آزادی انجمن را به رسمیت شناخته اند و در سطح قوانین عادی، قانون تصمیم گیری مشترک سوئد و فصل ششم قانون کار ایران سندیکا را شناسایی کرده است.
محدودیت آزادی سندیکایی در نظام حقوقی سوئد از شفافیت برخوردار است اما تعیین مصادیق محدودیت در آزادی سندیکایی حقوق کار ایران امری ضروری است که تعیین نشده و همچنان دارای ابهام است. نقض آزادی سندیکا گرچه در هر دو نظام حقوقی تخلف محسوب می شود اما نظام حقوقی سوئد دایره بسیار فراگیری از فعالیت های ناقض از سوی کارفرما را شامل می شود و کاستی های آزادی منفی از سوی رویه قضایی دیوان کار و کنوانسیون اروپایی حقوق بشر جبران شده است. نظام حقوقی ایران صرفاً رفتار توأم با اجبار و تهدید را جرم انگاری کرده و از نظر عملی نیز دچار موانع جدی است. همچنین نظام حقوقی ایران در زمینه آزادی مثبت و منفی بر خلاف آزادی گزینش، به محدودیت های غیرمعقول در انتخاب تشکل کارگری متوسل شده است.
نظام حقوقی سوئد را در زمینه حق پیوستن بدون تبعیض و تمایز، از حیث مشاغل فراتر از استانداردهای بین المللی باید دانست و از نظر سایر تبعیض ها نیز قوانین، دایره گسترده ای از تبعیض ها را پیش بینی کرده و به سندیکا نیز تسری داده است. نظام حقوقی ایران در زمینه شغلی در خصوص کارکنان دولتی موضع سکوت را برگزیده است که در موازین سازمان بین المللی کار به ضرورت آزادی سندیکایی کارکنان دولت اشاره شده بود و به دلیل خروج کارکنان بخش عمومی از قانون کار، مشمول تشکل های کارگری قانون کار قرار نداده است، همچنین در خصوص برخی پیمانکاران و کارگران غیرشاغل شایسته بود که از آزادی سندیکایی قانون کار برخوردار باشند. نظام حقوقی ایران ضمن شناسایی اصل عدم تبعیض و برابری در سطح قانون اساسی، در قانون کار هیچ رویکرد خاصی اتخاذ نکرده و مصادیقی تعیین نشده است و همچنین شرط تابعیت مندرج در نمونه اساسنامه را باید مصداق تبعیض دانست.
به طور کلی نظام حقوقی سوئد به دلیل ماهیت عدم مداخله، رویکرد فراگیر حمایتی و قوانین شفاف در انطباق کامل با موازین سازمان بین المللی کار است اما نظام حقوقی ایران با وجود شناسایی آزادی سندیکایی و رعایت موازین سازمان بین المللی کار در زمینه های متعدد، انطباق کمتری دارد و به نظر اصلاح قوانین توأم با نگاه دقیق به روابط کار در رابطه با تبعیض، آزادی سندیکایی کارکنان دولتی و احترام به آزادی گزینش در حقوق کار ایران، امری ضروری است.
13. ابوالفضل رنجبری، حقوق کار، جلد سوم روابط جمعی کار (تبریز: انتشارات آیدین: انتشارات یانار، ۱۴۰۰)، ۶۹.
16. علیرضا خیر اللهی، کارگران بی طبقه؛ توان چانه زنی کارگران در ایران پس از انقلاب (تهران: نشر آگاه، ۱۳۹۷)، ۶۹.
17. مهدی خدا رحمی، سمیرا زمانی و زهره قارزی، ویژه نامه روز جهانی کار و کارگر (تهران: مرکز برنامه ریزی و اطلاعات راهبردی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، ۱۴۰۱)، ۱۶.
19. Reinhold Fahlbeck, Trade Unionism in Sweden (Geneva: International Institute for Labour Studies, 2000), 14.
27. ماده ۱۴ آیین نامه چگونگی تشکیل انجمن های صنفی کارگری و کارفرمایی و کانون های مربوط آن مصوب ۱۳۸۹.
31. Axel Adlercreutz and Birgitta Nyström, Labour Law in Sweden (Alphen aan de Rijn: Wolters Kluwer Law & Business, 2021), 159.
32. ولی رستمی و مرتضی سعیدی پلمی، «حقوق بنیادین کار در مقاوله نامه های سازمان بین المللی کار و نظام حقوقی ایران»، نشریه کار و جامعه، ۲۱۳(۱۳۹۶)، ۳۰.
34. Melissa Castan and Sarah Joseph, The International Covenant on Civil and Political Rights-Cases, Materials, and Commentary (UK: Oxford University Press, 2013), 654.
40. David Kinley, Jaqueline Mowbray and Ben Saul, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights-Commentary, Cases, and Materials (UK: Oxford University Press, 2014), 530.
43. Erik Ekbro Barrulf, Arbetstagarbegreppet En analys (Examensarbete i civilrätt, Uppsala Universitet, 2014), 9.
44. Mia Rönnmar, “The Personal Scope of Labour Law and the Notion of Employee in Sweden” The 7th JILPT Comparative Labour Law Seminar (2004), 162.
55. UNCTAD, World Investment Report 2019 - Special Economic Zones (New York: United Nations Publications, 2019), 128.
57. ILO, “Promoting Decent Work and Protecting Fundamental Principles and Rights at Work in Export Processing Zones: Report for Discussion at the Meeting of Experts to Promote Decent Work and Protection of Fundamental Principles and Rights at Work for Workers in Export Processing Zones”(Geneva, 21-23 November 2017), 40.
This Page Intentionally Left Blank
